小作文。一个城市的历史演变和文化。200字
关键词:社会管理；社会管理制度；政府单位制；政府-社区系统
党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十六届六中全会和十七大重申并强调要建立这种社会管理模式。这是对我国长期社会建设和管理实践的科学总结和完善，为推进我国社会管理体制创新指明了方向和目标。本文试图从历史演变的角度梳理新中国城市社会管理体制的演变过程，以加深对我们党提出的这一社会管理模式的理解。
一是以“政府-单位”体制为主体，以“政府-居委会”体制为补充的社会管理体制。
新中国成立后，在特定的历史背景下，中国效仿苏联建立了高度集中的计划经济体制。在计划经济体制下，政府实行高度集中的计划管理模式，政府负责所有的经济和社会事务。企业只是作为政府的附属品而存在。政府对企业实行统一计划，自负盈亏，统购统销，统收统支。所有的经济活动都以政府的计划为中心。社会组织基本没有独立发展的空间。
马克思主义经典作家对社会主义国家的社会管理也曾经有过一些类似的想法。列宁认为，在社会主义国家，“所有公民都成为一个民族辛迪加的雇员和工人”，“整个社会将成为一个管理机关和一个劳动平等、报酬平等的工厂”[1]。毛泽东还指出:“我们应该进一步组织起来。我们应该在政治、军事、经济、文化和其他组织上组织中国绝大多数人，以克服旧中国的无组织状态。”[2]
基于这种认识和当时的特殊历史背景，新中国成立后，我国逐步建立了一套以“政府—单一阵地”体制为主，“政府—街道驻地”体制为辅的城市社会管理体制。在这种社会管理体制下，国家通过单位的组织形式管理职工，通过居委会制度管理社会闲散人员、民政救济和社会福利对象。当然，政府通过单位实施社会管理的体制无疑处于绝对的主导地位，因为在当时，城市中绝大多数人都隶属于某个单位，只有少数人与该单位没有隶属关系。街居制度只是起到了填补空白的作用。
单位是适应计划经济体制而建立的特殊组织形式，具有政治、经济、社会三位一体的职能。虽然各单位因专业性质不同分为行政单位、事业单位、企业单位，但都必须隶属于一定的上级部门或政府部门。企业、学校、医院等组织只是政府的下属“单位”。在计划经济体制下，单位不仅是中国城市社会的基本单位，也是中国政府过程的“终端”。
“从政府和单位的关系来看，政府把单位当成自己的‘心结’，单位接受政府的各种保护，按照政府制定的计划获取各种资源。”单位与员工之间存在着复杂的政治、经济和社会关系，单位充分控制和照顾员工，员工充分服务和依赖单位[3]。“单位不仅通过社会成员的劳动获得一定的经济报酬，还通过分配住房保障成员个人的基本生活空间，通过免费医疗制度满足人们的基本健康需求，通过建立托儿所、幼儿园、食堂、澡堂以及针对职工子女就业需求的服务公司或集体企业，为单位成员提供各种社会屏障保护和福利服务。更重要的是，单位还赋予单位成员在单位内外活动的权利、社会地位和社会政治地位。" [4]
政府主要通过单位实行的社会管理体制在当时发挥了积极作用，改变了旧中国一盘散沙的状态，增强了社会的组织性，加强了国家对社会的控制和组织动员。但另一方面，它也严重阻碍了社会本身和公民个体的发展，正如捷克著名戏剧家哈维尔所描述的那样:个人成了社会这台庞大机器中微不足道的齿轮和螺丝钉，他的意义仅限于他在这台机器中的作用。简而言之，个人工作、住房、活动等。被牢牢夹住了。一切都是预先决定、限制和控制的。每一个超越规则的行动都被视为放纵，违反规章制度。从餐馆厨师到歌手，每个人生活的方方面面都笼罩在官僚主义的罗网中。这个罗网把人生的所有目标都和自己的目标捆绑在一起，而它的目标就是自己的平稳自动运行的既得利益[5]。
这种社会管理体制一方面导致国家权力无限膨胀，整个社会国家化，政府全能化，大大增加了社会管理的成本。另一方面，社会成员被牢牢束缚在相对封闭的单位中，导致社会流动性差，社会本身缺乏自主性，各种社会组织无法正常发展，社会内部难以形成一套自我管理、自我约束的内在机制，从而造成社会僵化，缺乏活力，社会成员思想僵化，缺乏创造力。这种社会管理体制也给企业造成了沉重的负担，缺乏生产的积极性和竞争力，从而成为经济和社会进一步发展的障碍。
二、“政府—社区”体制和“政府—单位”体制并存的社会管理体制。
随着我国改革开放的深入，城市个体私营经济等新经济组织不断涌现，大量农村人口流入城市。与此同时，国有和集体企业下岗职工增多，城市社会成员日益从“单位人”转变为“社会人”。在这种情况下，以“政府-单位”体制为基础的社会管理体制的弊端日益暴露。为了解决这一问题，自20世纪90年代以来，兴起了一场旨在改革城市基层管理体制的社会俱乐部项目——社区建设运动，将社区制建设为城市基层社会管理制度，而不是单位制。随着“政企分开”、“社企分开”的推进，企业剥离的社会服务和社会管理职能大部分转移到街道办事处及其所在社区。
经过十余年的社会变迁和社区建设，我国城市社会管理体制已由政府-单位制为主，政府-街道制为辅，转变为政府-社区制，政府-社区制与政府-单位制并存。在这种体制下，社区承担了大量的社会管理职能，逐渐成为社会管理的重点。与此同时，政府机关、事业单位、国有企业等“单位”仍然承担着许多重要的社会职能，但这些社会职能正在不断被剥离。
在我国目前以“政府-社区”体制为主导，“政府-社区”体制和“政府-单位”体制并存的社会俱乐部管理体制中，“政府-单位”体制的弊端已经充分暴露，成为我国社会管理体制改革亟待解决的问题，这种模式终将退出历史舞台。即使是我们目前大力推行的“政府-社区”社会管理模式，也仍然存在许多难以克服的问题。“政府—社区”的两极社会管理体制已不能完全适应社会主义市场经济的发展和和谐社会的构建。
正如有学者所指出的:“政府试图借用社区这一地域概念，将其作为城市基层管理单位来运作，以解决市场经济兴起、单位制解体后的一系列社会问题，通过社区建设来加强基层政权建设。”[6]正因为如此，本应发挥自治作用、进行自我管理的社区出现了严重的行政化和单位化倾向。“政府几乎包揽了社区建设和社区管理的所有事务，多元化基层社会的社区事务基本成为单一的政府事务。与“政府-单位”体制不同，上级政府和企业剥离的社会职能只是转移或“下移”到基层政府的派出单位街道办事处。而且随着经济体制改革的深入，社区的责任和功能被不切实际地夸大，承担了越来越多的社会事务。在这种情况下，社区单位化的倾向越来越严重，正在成为一个行政色彩浓厚的‘小而全’的社区。严重的是，它承担了大量的行政事务，社区居委会的人员、资源、资金都极其有限。因此，很难实施有效的社会管理和服务。同时，社区的行政化倾向也使居民难以提高对社区的归属感、认同感和参与感，这也制约了社区的社会管理功能。
更重要的是，当前城市“市—区—街—社区居委会”的实际垂直管理体制，将政府的触角伸向社会基层，客观上压缩了民间组织的生存和发展空间，导致“单位制”解体下的“原子化”个体得不到有效组织，无法成为真正意义上的“社会人”。政府通过原子化的个体去理解、协调和保护各个群体，尤其是弱势群体的权益，其实是非常困难的。这样，就很难减少市场经济的紧张所带来的社会分化和不稳定的紧张因素[7]。
三是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局
随着转型期中国社会矛盾的凸显，构建和谐社会的问题已经提上了国家的议事日程。因此，社会管理问题引起了党和政府的高度重视。我国政府明确将“社会管理”与经济调节、市场监管、公共服务并列为政府的基本职能之一。党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理局”。党的十六届六中全会进一步强调:“要创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中落实管理，在管理中体现服务。”刚刚召开的党的十七大重申，“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体系”。
“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，明确了党委、政府、社会和公众在社会管理体系中的角色，有利于避免社会管理中的越位、缺位和错位，是我国新一代领导集体在社会管理体制上的创新。
在这种社会管理格局中，“党委领导”是根本。党委的领导主要是政治性和方向性的，主要体现在:党委要充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；把握社会建设和管理发展的大方向，确定正确的大政方针，提出鼓舞人心的、纲领性的口号；在国家法律法规中体现党的意志和主张，支持政府依法管理社会事务；引导社会组织和公众积极有序地参与社会团体的建设和管理；充分发挥基层党组织和党员服务群众、凝聚人心的作用。只有坚持党委领导，才能确保社会建设和管理的正确方向，有效整合各种社会管理资源，团结凝聚社会各方面力量，形成社会管理合力。
“政府责任”是有效社会管理的前提。政府要全面担负起组织社会管理的责任，对整个社会管理事业进行统筹规划，对社会管理工作进行“掌舵”。政府应切实承担起应有的社会管理责任，不应缺位。建立和完善社会建设和管理的政策法规，制定基本社会服务标准，增加社会发展投资在政府整个预算中的比重。要依法管理和规范各类社会组织、社会事务和社会事业，建立健全社会保障体系、社会治安综合治理机制和突发公共事件应急机制。同时，政府在社会管理中不能越位。除法律法规另有规定外，对公民、法人和其他组织能够自主解决、能够由市场竞争机制调节、能够由行业组织和中介组织通过自律解决的事项，政府不应过多干预。政府的责任并不意味着是政府安排的。政府可以通过合同和协议委托社会组织和企业提供社会服务。政府在社会管理中要发挥服务作用，不仅要直接为人民服务，还要为其他社会管理主体发挥作用创造条件，在管理中体现服务，在服务中实现管理。
“社会协同”就是充分发挥各种社会组织的协同作用，这是社会管理的重要支撑。社会组织在社会管理方面具有独特的优势，有利于改变单位制解体后公民的“原子化”状态，增强公民的组织性，让公民有归属感和安全感。在社会管理中，要加强政府与社会组织的分工与合作以及不同社会组织之间的相互配合。这是社会建设和管理的必要环节，也是亟待加强的薄弱环节。当前，要依托社区，充分发展社区自治，培养社区居民的归属感，发挥城市基层自治组织在协调利益、化解矛盾、解决问题中的作用。要真正落实“结社自由”的宪法原则，鼓励和引导各种合法社会组织健康发展，同时加强对它们的管理和监督，充分发挥协会、行业组织和社会中介组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用，形成社会管理和社会服务的合力。
“公众参与”是有效社会管理的基础。社会管理与公众的切身利益息息相关，人民群众蕴藏着无穷的智慧和力量。只有公众充分参与社会管理的过程，社会管理才能取得实实在在的效果。同时，公众参与社会管理也是实现人民当家作主的有效形式，是我们党服务群众、依靠群众的群众路线的生动体现。要培养公众的参与意识，让公众牢固树立主人翁意识和当家作主的观念，让广大公众认识到构建和谐社会人人有责。建设美好家园，创造幸福生活，最终还是要靠人民自己。同时，要不断拓宽公众参与渠道，规范公众参与行为。
“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是我国社会管理体制发展的最新成果，必将有利于我国社会管理的有效实施和社会主义和谐社会的构建。