中国历史时期行政区划演变的趋势和原因是什么？

纵观中国两千多年历史上行政区划的演变，大体可以发现以下四个规律:一是数量由少到多，管辖范围由大到小，层级由高到低；二是最高行政区多由监区和军区改造而成；第三，县级行政区最稳定；第四，三层制是历代行政层级中最常用的形式。

一是数量由少到多，管辖范围由大到小，级别由高到低。

随着历史的发展，县级以上同名行政区通常会出现这样一种现象，即数字划得越多，管辖范围划得越小，到了一定程度，其级别就会一步步降低，甚至消亡。

秦朝建立后，天下分为三十六郡，郡成为最高行政区划。到了秦朝末期，郡县的数量增加到了48个。汉代以后，由于秦县辖区较大，比如当时江西有一个县，所以这些县的辖区又分为几个县，比如析县、庐陵县。西汉末年，汉郡(国)数已增至103。

东汉时期，疆域范围比西汉略小。虽然有些郡国的范围比西汉小，但从整体上看，汉代郡国的范围相差不大。东汉末年，随着州成为最高行政区划，郡的地位下降，成为第二行政区。

三国时期，郡国的数量比东汉增加了一半，郡国的管辖范围自然减少。西晋时期，郡国的指挥范围比三国时期要小。南北朝时期，随着大量新郡的建立，郡的管辖范围呈下降趋势。隋唐以后，郡作为一级行政区划从历史上消失了。

状态的变化是最典型的。东汉末年，郡县成为县以上的一级行政区划时，数字仅为13。当时国家的地理范围很广。由于人口稀少，这个南部的州相当于今天两、三、四个省的面积。例如，扬州包括今天的江西、福建和浙江三省以及苏南和安徽。荆州包括今天的湖北和湖南两省以及陕西、河南、贵州和广东的一部分。胶州包括今天的广东、广西南部和越南中北部，北部最小的州也有今天的一半。

三国时期，除了当时魏国和吴国有荆、杨两个州，而魏国控制的荆、杨两个州只是原州的一小部分，只是象征性的。金朝统一前后，州数逐渐增加到19，各州范围较东汉已明显缩小。尤其是西北的凉州(甘肃、宁夏大部)、东北的幽州(河北北部、辽宁西部和辽东半岛、朝鲜半岛北部等。)、西南的益州(川滇大部、广西、陕西部分)、岭南的胶州，都因为地域辽阔，被分为二三州。西晋末年，地域最广的荆州和扬州也分成了两个新的州，形成了21州的规模，各州大小差别不大。

东晋南北朝十六国以后，由于一些复杂的原因，州的数量从21猛增到300多个，所以州的管辖范围就变成了只有方圆几百里。

隋朝初年，隋文帝废郡，直接将郡与州统一，于是州降为县一级。宋朝为了加强中央集权，国家的地域就更小了。当时有近十分之一的州只有一个县。元明清时期，部分州降为县一级。民国时期，州改为县，不复存在。

唐后期，道教与方镇合并，取代周成为最高行政区划。当时道路(方镇)的数量在40到50条之间波动，大的道路相当于今天一个省的面积。比如江南西路的地理范围大致就是今天江西省的范围，江西的名字也由此而来。当年的小路只相当于今天十几个县的面积，大致相当于今天地级市或地区的范围。宋初，道被道取代，道成为最高行政区划。元朝时，道教还作为省级以下的监察地区。到了明清时期，沿袭了元朝的做法，在省与府之间设置道，但道的范围已经大大缩小。民国初年，废府改州厅为县后，道成为省县之间的一级行政区划。比如当时庐陵路有21个县。20世纪20年代以后，陶被正式废除，从此便销声匿迹了。

道成为宋代最高的行政区划。北宋时，道路的数量并不多，惠宗到达时只有二十条。鲁的管辖范围大致相当于今天的一个半省。比如江南西路，大致和今天的江西省一样。在南宋时期，道路的数量在16和17之间变化，北宋时期比南方多了两到三条道路。因为南宋失去了淮河以北的地区，道路下面的面积自然变小了。到了元代，道的地位降低，从最高行政区降为县(州)直属行政区。比如宋代的冀州改为吉安道，吉水州、新干县等十几个县归其管辖，范围也相应缩小，只相当于今天一两个地区的大小。到了明朝，路被废，变成了府。比如改吉安路为吉安府，辖吉水县等十余郡，将吉水府降为吉水县。作为一级行政区划，这条路结束了它短暂的历程。

元朝时，行省被视为最高行政区划。最初，中国有一个中国图书大省和六个中国图书大省。因为元朝的疆域极其辽阔，而行省的数量又如此之少，所以元朝行省管辖的广度是前所未有的。比如江西是一个省，管辖今天的江西、广东两省；四川，陕西省，曾经管辖陕西、四川、甘肃、宁夏和内蒙古西部的广大地区。凌北兴省，管辖外蒙古、西伯利亚和北冰洋的广大地区。元朝中后期，行省范围由六行汉书一省变为十行汉书一省(东省总督为高丽王，元政府不干涉其内政，故与内地十省不同)。

但就元朝的辽阔疆域而言，11各省的各自管辖范围还是很大的，在处理地方事务上非常不灵活，尤其是在元末农民起义风起云涌的时候。所以元朝不得不从行省中分出很多行省来维持地方统治。这种情况说明，辖区过大的省份，对中央集权统治极为不利。所以明朝就在这一点上开始了改革。

到了明代，银行中书省改名为外交部，但习惯上仍称行省。明朝的省辖比元朝小很多。在相当于元朝南方九省的范围内，明朝被划分为十五省，即两个城市和十三个部、使。到了元朝，一些范围太大的省份被一分为二三。其他省份被分成几部分，组成新的省份。

总的来说，明代各省所辖区域大体均衡，但也有例外，即北京的北部和南部比一般省份要大，尤其是南京，包括了今天所有的江苏、安徽两省和浙江北部的广大地区，与毗邻南方的浙江省的狭小形成鲜明对比。

“清、成、明”制度在行政区划上沿袭了明朝旧制度。除南京、湖广、陕西三省一分为二外，其余12省份基本不变，从而形成了所谓的“内地十八省”。这些省份的范围与今天相应省份的范围没有太大区别。从康熙年间到光绪年间，十八省的划分二百多年来一直没有改变。清末又陆续增加新疆、台湾省、奉天、吉林、黑龙江五省，使行省总数达到23个。

民国初年继承了清朝的省制，数量没有变化。1920年代以后，随着道统的废除，省成为一级行政区划，直接由县管辖。抗战胜利后，东北建立了9个省，使省数增加到35个。

第二，最高行政区多由监区和军区改造而成。

在行政区划的变迁中，我们可以看到，历代最高行政区划往往是由监区、军区等非行政区域逐渐演变而来，最高行政区域的行政长官也多是由外面的中央官员演变而来。

汉朝时期，由于郡国众多，不便于中央直接管理。为了加强中央集权，自汉武帝起，在郡县之上设立监区——周，对地方官员进行监督。由于州被划出为一级区域，与县分离，构成了其演变为一级行政区划的地理基础。到东汉末年，随着州牧和刺史掌管地方行政和财政事务，特别是领兵之后，州由监察地区转变为正式的行政区划。

唐后期，道(坊镇)作为一个行政区域，由军区和监区两个渠道转化而来。魏晋南北朝时期，都督区是以都督为军事长官，统领数州的军事监区。总督照例还兼任所驻州的刺史，这就使得总督区实际上成了州之上的一等准行政区划。到了唐朝，这一制度被继承下来，大都督因节而改名为节度使。此外，唐朝初年，因山川之形而设的陶，逐渐成为正式的监区。陶的长官叫采访使，后来又叫观察使。就这样，到了唐朝末年，我们总督的权力与日俱增，最终担任了采访官和观察员，使辖区成为高于州——道(方镇)的一级行政区划。

元朝时，地方最高行政区划是行省。该省起源于魏晋南北朝隋唐时期的尚书省。当时中央府署的名称叫“省”，中央官员到地方执行国家任务，在地方设立的中央支署成为尚书省或某省。事情处理完后，就撤销。金朝末年，由于内忧外患，模仿六朝隋唐的省大臣制度，在全国各地设立省大臣。蒙古在与金的交往中借鉴了这一制度，还设置了行尚书省。后来随着中央机构改为中书省，地方的尚书省也改为中书省，简称省。起初各省都是临时的中央机构，但由于元初长期用兵对抗中原，军管一时无法取消。到南宋平定时，行省作为中国历史上最大的一级行政区划出现了。

明朝中后期，由于地方的承办宣传、钦差判官、使臣三权分立，难以应对需要对外防御或对内镇压的局面。所以，为了弥补这些不足，他们经常派有中央部大臣头衔的官员到各地去巡抚军务或巡抚处。这就是总督和总督的由来。在它们建立之初，总督、巡抚也是临时性的，但建立之后并没有废除，总督或巡抚在地方上掌握着最高权力。但在当时，这些督抚或督抚名义上是中央官员而非地方官员，这些督抚或督抚区域也是具有监督性质的准政治区域而非正式的一级行政区域。到了清朝，巡抚、巡抚逐渐固定下来，逐渐成为地方政府官员和地方最高官员。

中华人民共和国(PRC)成立之初，地域系统也是由军区转变而来。从中华人民共和国成立初期到50年代中期，中国有六个行政区，各省、行政公署和直辖市由各行政区管辖。这六个区域分别是华北、东北、华东、华南、西南、西北，对应解放军几大野战军的战略管理方向。东北解放较早，四野的管理方向是中南，所以四野后来演变为中南军区。华北军区的部队在华北作战，后来成为华北军区；散叶管理华东，后来成为华东军区；第二野战军在西南地区作战，后来成为西南军区。叶仪管理西北地区，后来成为西北军区。各大野战军的首长一般都是所在地区的最高军事和政治首长。后来虽然取消了区域制，但是国家统计局区域数据中各省市的排名顺序一直遵循当时的区域划分，先华北，后东北，再华东，华南，西南，西北。

三、县行政区最稳定。

在历代行政区划的变迁中，县级行政区划最为稳定。从历代县级行政区数量的变化就可以看出这一点。

秦朝约有1，000个县，西汉末年县级行政区增加到1，587个。东汉初年，光武帝合并了400多个郡，郡数下降到1100左右。到东汉中期舜帝永和五年(140)，县级行政区数为1180。三国末年，郡县总数基本维持在东汉中期的规模，约为1190。西晋时期，县的总数略有增加，当时的县级行政区数为1232。南北朝末期，北周二年(580)，郡县总数约为1590，与西汉末年几乎相同。

隋朝大业五年(609年)郡县数降为1，255。唐朝建立后，高祖武德初年，出于政治和军事需要，设置了许多郡县。鉴于这种情况，贞观初年，太宗合并行省郡县。宣宗开元二十八年(740)，设郡1573。

宋朝时疆域狭小，十六州被辽占领，陇右西北地区成为西夏人的地盘。云南地区，大理独立建国，越南北部和安南独立，所以县的规模缩小。北宋宣和四年(1122)，1210余郡。从元文宗到顺元年(1330)，郡县总数为1127，与宋朝相差不大。元朝的疆域比宋朝大得多。为什么县这么少？这是因为元朝没有在岭北、辽阳等游牧地区的省份设置郡县。大陆各省中，除了因战争造成人口损失而合并的省和部分县外，相当多的都道府县与县平起平坐，即分散的都道府县。如果加起来，元朝大陆县级行政区的数量是1300多个。

明朝宣德有1100多个郡，到明朝末年有1138个郡。嘉庆二十五年(1820)，设郡1455。从郡的数量来看，明清时期并不多。但由于明朝的下属州和清朝的散部堂都是与郡县同级的，如果把这些都算进去，明清的县级行政区大致和今天的郡县差不多。

四层或三层制度是历代行政区域等级制度中最常用的形式。

从历代行政区划的演变来看，两千多年来，最常见的是三级制，但有时是实三级制，有时是虚三级制。

秦、西汉初年，疆域还比较小，所以当时采用的是郡县制，还是中央可控的。然而，自汉武帝扩大疆域以来，两级政治体制开始暴露出其局限性。于是汉武帝设立了十三州刺史部作为监察区，负责监察各郡地方官员的政绩。所以从东汉末年到东汉末年，在地方上实行了虚三级制。

东汉末年，周逐渐成为县以上的正式行政区划，形成了真正的州县(国)县三级制。此后的魏晋南北朝四百年间，一直沿袭这一制度。

隋朝建立后，经过隋文帝的改革，实行州县两级制。但这一次，双层制只维持了140年左右，到了唐朝中期就退出了历史舞台。唐玄宗统治后，把初唐还只是地理区划的道教作为监督区域，唐朝出现了虚拟的三级制。后来由于我们的使节还兼任各路的观察处置使节，所以我们的使节所在的方镇与民政管辖几个州的路合并，真正的路(方镇)-州(府)-县三级体系建立起来了。这个制度历经五代十国，没有变化。

宋朝建立后，方镇被废除，全国出现了短期的州(府、军、狱)-县两级制。但由于当时有367个国家级行政单位，如果采用两级制，中央政府不可能直接管理。所以没过多久，宋朝就建立了路-州(政府、军队、监狱)-县(军队、监狱)的制度。从权力分配的角度来看，这个体系是一个虚拟的三层体系，而从行政区划的角度来看，是一个真实的三层体系。

元朝的行政区划是省-路-州-县的多级复合制，但在大部分地区，真正的级别一般是省-州(路、州)-县的三级制。

明朝建立后，北京、广东13个局、使之下的地方行政组织和区划，大体上继承了元朝原有的道、府、州、县省级以下的建制，但加以简化，取消了道的设置，只设府、州、县三级。清朝时，省以下地方行政区划分为府(直隶州、直隶厅)和县(散州、散厅)两级，恢复了真正的三级制。

民国初年，北京政府实行的地方行政区划是省-道-县三级制。南京政府废除了道学，进而建立了省县之间的行政监察区制度，地方行政体系就成了一个虚拟的省-自治区-县三级体系。这一制度被后来的中华人民共和国(PRC)继承。

中华人民共和国(PRC)成立后，在开始时，在地方一级实行大区域-省-区域-县的虚拟四级系统。后来大区域被取消，区域改名为地区，成为虚拟的省-区-县三级制。20世纪80年代以来，江苏省和辽宁省，大量地区取消设市，设立有正式地方政府的地级市，从而转变为真正的省-地级市(地区)-县(县级市)三级制。