皇权与相对权力的斗争对中央制度演变的影响
关键词:体制结构；威权主义；官僚君主制；皇权；香泉
一是帝国专制主义和官僚政治并存的独特的官僚君主制度结构
中国古代政治发展史表明，专制主义和官僚主义始终是贯穿中国古代政治制度的两条主线，它们* * *同构地形成了帝国的制度结构。其中，帝国专制主义处于核心和主导地位，影响和制约着官僚政治的发展变化。
制度变迁理论的常识是，任何政治形态或政治制度都是特定历史条件下的产物，是当时政治、经济、社会、军事和思想文化领域各种矛盾和冲突的集中反映。中国古代的专制制度萌芽于战国，确立并巩固于秦汉。在经历了这一过程之后，专制在明清时期达到了顶峰，同时也走到了尽头。公元前221年，秦王嬴政以“续六世之猛，以久攻心，吞二周而死之诸侯，屡立六合为至尊”统一天下。从此，“六王鼎立，四海为一”，秦始皇建立了中国历史上第一个统一的专制中央集权王朝。
秦朝的统一在政治上把非中央集权的贵族统治的封建形式变成了中央集权的专制官僚统治的形式；在经济上，把土地分成土地的领主经济的封建形式，转变为地主出租土地的经济形式；然后用郡县制代替分封制，彻底消灭了封建统治。一个统一的王朝面临的情况是:一方面是国家的统一和疆域的扩张；另一方面，封建主义的消失和专制主义的建立。此时，更不可能由专制的个人来统治辽阔的国家。所以官僚制作为专制主义的补充逐渐成熟。其实官僚制早在战国吞并战争时就随着专制主义的出现而萌芽，但在秦统一后远未成熟。秦统一后官僚制在体制上正式确立。此后直至晚清中国，官僚制始终作为专制主义的补充而存在，秦以来的制度设计基本围绕专制主义和官僚制的制度框架进行安排。
遵循制度变迁理论中制度结构决定制度安排的分析思路，专制主义的制度结构必然反映在制度安排中。秦王嬴政灭六国后，围绕强化专制主义，着手建立新的王权体系。秦朝建立了在中国延续了两千多年的皇帝制度，扁平化贵族政治，实行社会等级流动。在中央建立了三公九官制度，在地方废除分封制，实行郡县制，形成了皇帝和官员统治天下的局面。官员分为中央和地方两个系统，形成一个由低到高的官僚金字塔。【1】官僚体系中官员的编制主要是根据职位的需要来安排的。虽然人员需求很多，但更重要的是围绕体制来安排。在这样的官僚政治下，形成了以天皇为中心的高度向心的政府组织。
韩继承了秦制度，完善了秦开创的官僚制度。皇帝制度更加完善，官僚制度更加完善，官僚的任用更加规范；司法制度、监督制度、选举制度更加完善。整个政治运行机制和过程基本上都是围绕着专制主义和官僚主义展开的。历代继承汉制，进一步完善了官僚政治制度。
中国古代官僚制的独特性在于，它可以说既是一种制度安排，也是一种制度结构。官僚制作为一种制度安排，是由专制主义的制度结构所决定的，是作为专制主义的补充和副产品而产生的。官僚制作为一种制度结构，是专制主义的补充，但容易形成具有独特品质的治理体系。它不仅是皇帝个人专制的工具，而且在历代演变中逐渐形成了自己的运行逻辑。因此，官僚制不仅仅是一种简单的制度安排，而是已经上升到了制度结构的高度。中国古代政治史表明，专制主义和官僚主义是中国古代社会场景中交织在一起的两条主线。官僚制虽然是专制皇权的补充，但中国古代两千多年的官僚制变迁史表明，官僚制也作为帝国的制度结构发挥着作用。
二是皇权专制与宰相开明政府双重权力结构的冲突与整合。
弄清了中国古代社会的政治制度结构，我们就不难理解围绕这一制度结构而设计的一系列制度安排。虽然帝国的制度安排往往充满了人员需求，但主要是由制度结构决定的。
皇权专制与官僚政治并存的制度结构，必然在制度安排上形成皇权专制与官僚行政双重权力中心的政治格局。中国古代政治史的常识是，皇权处于权力的顶峰，是国家的唯一领袖，但实际行政权力掌握在官僚政治体系而非皇帝手中。在中国古代专制官僚社会的大部分时间里，宰相是官僚政治体系的核心，宰相是政府的领导者，负责处理国家的一切政务。一方面是皇权至上，另一方面宰相是事实上的政府首脑。政治权力的排他性和扩张性决定了这种双权力中心的政治格局必然导致权力和权力斗争。中国古代政治史告诉我们，皇权与相对权力的斗争是中国政治史上的一个大课题，在中国古代的专制和官僚社会中一直存在。直到明初废除相对权力，专制主义达到了没有制约的地步，皇权与相对权力的斗争才告一段落。下面我们将看到皇权和相对权力是如何相互斗争的。
在秦之初的官僚政治中，就已经注意到了对相对权利的限制。秦朝把中央官员分为三级，其中第一级由丞相、太尉、御史组成，即所谓三公。总理负责几乎所有的国家事务，主要是国家行政事务；邱是皇帝的军师和参谋；御史掌管着对官员的监督，是中央和地方监察系统的领导者，负责保证官僚系统的正常运转，尤其是官僚系统对皇帝的忠诚。三者互不隶属，各有各的政府。三者在分工上各有侧重，相互牵制，有效地防止了垄断和独占，从而保证了君主的绝对权威。可以说，中国古代政治制度中专制皇权下特有的行政、军事、监察三权分立结构已经形成。[2]这种分权结构主要是为了兼顾基于分工的行政效率，同时也是为了限制相对人的权利，防止其过于强势。这类似于西方社会的分权结构。一方面反映了中国古代社会很早就注重权力制衡，但更明显的是专制皇权对相对权力的制约。
西汉时期，官僚政治制度继续发展。从皇帝和宰相各自的秘书可以看出，宰相在当时权力很大。皇帝设“尚流”为大臣，即尚义、尚实、尚官、尚Xi、尚舆、尚书令。丞相设“十三曹”为秘书，即:一西曹，为总统史部所用。第二，曹东主要的2000石长的官员被撤职，其中包括军事官员。曹三族，主要祭祀农桑。四奏曹，统管各衙门奏折。曹这五个字属于法律的民事诉讼部分。六律曹，掌管邮政。七尉曹，主卒曹转运。八大盗曹，管贼。九定曹，主罪法。曹，掌管兵役制十兵。十一岁的曹锦掌管货币、盐和铁。十二仓曹，掌管仓谷。十三黄阁，主簿记载万物。[3]从“六荣”和“十三曹”可以看出，全国的政务都集中在宰相，而不是皇帝。实际上，当时的宰相不仅掌管全国的行政事务，还负责官员的任免和奖惩，有时还参与军事行动的指挥和策划。祥符是当时中央政府最大的机关。
面对如此庞大的相对势力，任何一个成功的皇帝都不会忽视它的存在。汉武帝以来，皇帝有意加强自己的权力，逐渐扩大尚书的组织，赋予尚书台更大的权力。于是，台湾势力侵占了三公的权利。东汉时期，尚书台的职权不断扩大，尚书台成为准外臣，并通过邱对尚书事务的指挥，使尚书台的地位上升到官僚体系的顶端，从而成为另一种意义上的政府。台湾官员侵占三公行政权是皇权的扩张。皇帝扩大其秘书“尚书”的权限，使其掌握行政权，这是帝国专制主义的表现，或者说是专制皇权限制相互权利的表现。
由于专制皇权的扩张，自汉武帝开始，除了书架的扩张，皇帝身边的侍从、谋士也开始增多。他们中的一些人是准备顾问和咨询的“文学侍从”，以各种医生、谈判者和服务者的名义进出皇宫。还有的是专门陪伴皇帝，做回应的事情，或者是塞牙缝缓解皇帝的无聊，以恒侍、侍者的名义存在。[4]实际上，这些侍从和顾问是皇帝了解国家大事的耳目，专制主义的本质决定了皇帝不能不干预政府的运作。随着专制皇权的扩张，这两部分侍从和顾问逐渐演变为魏晋时期皇帝的专门秘书队伍。
皇帝把侍从和顾问的规格提升到中书省和厦门，显然是皇帝控制行政权力的结果。由于尚书台篡夺了宰相的权力，成为实际的中央机构，尚书台就成了事实上的宰相，从而逐渐过渡到了外官的意义上。中书省的设立是为了划分尚书台的权力。中书省负责起草诏令，管事重要。门下省起初只是皇帝的跟随者身份，只是起到了收拾皇帝身边残局的作用。久而久之，门下省的权力越来越大，取得“封锁权”后就成了正规的审计机构。魏晋时期，不仅出现了三省的雏形，还出现了尚书省管辖的六个雏形。因为权限仅限于行政事务，所以《尚书省》的分工和权限被细化了。这一时期，尚书省所辖各部一般包括以下:吏部尚书，负责官员的考核和升迁；杜挚尚书，掌管国家财政收支；祖先大臣，掌管仪式和祭祀；左民尚书，掌管户籍；五个士兵是掌管军事的大臣；所有官员都是大臣，掌管监狱；殿中尚书，掌管宫中侍卫；曹天尚书，主管垦荒事务；尚书，掌管皇宫的建设。[5]当然，实际的部门设置因朝代而异，部门职能也比较混乱，在分工上有很多重叠。反映了尚书省的分工趋势，鲜明地反映了魏晋时期制度的过渡性色彩。
魏晋“三省六部”制度的雏形，本来就是皇权篡夺相对权力，扩张专制皇权的体现。三省都起源于内朝皇帝身边的宫廷秘书、侍从、顾问。他们的工作是为皇帝服务，他们不应该预测国家大事。但到了魏晋时期，原有的“三公”制度被抛弃，成为事实上的政府机构。这是由专制主义的制度结构决定的。因为专制皇权必然会扩大自己的权力，尤其是到了一个很有才能的皇帝身上，皇权的扩大就更加明显了。
皇权的扩张不是无限制的扩张。官僚帝国的制度逻辑是，官僚不仅是一种制度安排，而且嵌入在制度结构中。即官僚制既是专制主义的附属物，又有自己的运行逻辑，是相对独立的治理体系。官僚集团也是有自己特殊利益的阶层。因此，帝国专制主义不可能无限期地夺取相对权力，也不可能垄断权力。体制结构决定了必须在天皇之外形成一个按照天皇意志建立但独立于天皇的政府机构，以实施对全国的统治。换句话说，皇权的扩张不能违背官僚政治的逻辑。所以三省六厅的体制因为体制架构而成为正式的制度安排。隋唐时期制度的建立，给了我们很强的说服力。
隋唐继承了魏晋制度演进的脉络。第一次制度创新，第二次制度继承，完成了中国历史上第二次伟大的制度变迁。这一时期，中国古代官僚政治走向成熟。
隋朝建立后，恢复和完善了三省六部的中央机构，建立了三权分立的政府制度，由中书省起草，省政府审核，尚书省执行。唐朝的三省制度更加完善。钱穆先生把汉代的宰相制度称为首领制度，把唐代的宰相制度称为委员会制度。换句话说，“汉代是一个人掌握全国的行政权力，而唐代是相对权力由几个部门掌握，很多人负责，由各部门开会决定”。[6]
唐朝实行宰相集中议事制度。实际上，这三个省的总督是从他们的部门中分离出来的，并单独负责处理国家政务。三省的副职官员成为三省的实际负责人。后来皇帝干脆取消了三省吾身的长官职位，只设副职，副职进入政务大厅。这就降低了宰相的官职，便于皇帝对宰相的控制。到了唐朝，前宰相的职权从制度上正式分配给三省，也就是将前皇族的权力交还给政府。这样，宰相的级别降低了，但他的权限却扩大了，这显然是一种合理高效的行政制度。因为这不仅增加了宰相处理的行政事务，而且降低了宰相的级别，换句话说就是降低了宰相的权力，从而保证了政治机制的正常运行和专制皇权的权威。
受官僚政治体制结构的制约，官僚政治下不存在绝对不受限制的专制皇权，权力二元结构不可避免。但是，皇帝专制的本质是不能让权力靠边站。所以皇帝总是试图制衡宰相和政府内部其他权力部门的权力，防止某个部门的权力膨胀到威胁皇权权威的地步。从唐朝三省的分权可以看出，唐朝设计了宰相制度，集体议事可以提高决策的正确性。三省的划分使得宰相之间的权力相互制衡，不至于产生一权独大的现象；总理级别的降低削弱了总理的权力。因此，可以说唐代的三省六部制度既能保证政府对国家政务的处理，又能抑制相对权力的过度膨胀，在皇权和相对权力之间找到了一个恰当的平衡。
专制主义和官僚主义的制度结构决定了皇权不仅排斥相对权利，也离不开相对权利的作用。两者的关系在唐代达到了融合。但是经过五代十国的动乱，这种融合被打破了。宋代相对权利分割严重，中书省和枢密院合称为两府，主管行政和军事。门下、尚书两省不是听最高政令。宋朝的最高决策权在皇帝，不在宰相。皇帝不仅有同意权，还有参与意见权。而且在宋代，谏官由皇帝亲自任命，独立于政府之外，没有长官，所以成为以宰相为代表的监督政府的机构。所有这些事实表明，宋朝的专制主义在上升，相对权力在下降。
至此，我们可以对皇权与相对权的斗争做一个总结。从中国古代社会特有的专制主义和官僚主义的制度结构来看，专制主义的本质和官僚帝国的制度逻辑决定了皇权与相对权的斗争不可避免。专制主义的本质决定了皇权无时无刻不在扩张，没有权力的制衡其扩张是无止境的。皇权至上决定了其扩张的无限性。但是，专制皇权仅靠自己的力量统治庞大的帝国是远远不够的。因此，专制主义而非封建主义的政治结构，同时决定了官僚政治而非贵族政治事实是统治专制主义的最佳方式。只有官僚主义才能保证专制主义的权威。所以，大一统的官僚帝国本质上是排斥贵族化的。官僚体制既能保证帝国拥有尽可能多的纳税人，又能使官僚体系的成员具有流动性，便于皇帝掌握人事大权。因此，贵族化的发展不仅受到其制度内部逻辑的制约，也受到制度外部外壳的制约。正如张明教授所说，“门到门政治，归根结底，是一种扭曲的官僚政治。只要官僚政治的逻辑还存在，这种扭曲迟早会被纠正”[7]。总之，专制主义决定官僚主义，官僚主义有自己的相对独立性。宰相是官僚政治运行机制的核心，在整个政治体系中居于主导地位。受专制主义与官僚主义结合的影响，皇权与相权之争一直存在，这是中国古代特有的制度结构的必然产物。
第三，皇权与相权之争和官僚主义扭曲的终结
皇权和相对权二元权力结构的冲突，是建立在权力平衡的基础上的。一旦这种平衡被打破，冲突的一方迟早会摧毁另一方。明朝的专制主义空前加强，皇权得到充分发展和扩张。传统政治结构中相对独立于皇权、对皇权有一定制约作用的政治力量被排除或置于皇权的绝对控制之下。政治制度没有任何能有效防止皇帝滥用权力的制约机制。皇权干预、支配和控制国家政治生活的方方面面，成为高度垄断的政治力量。[8]
专制主义的无休止强化，必然导致官僚主义的某种扭曲。因为它违背了专制主义和官僚主义平行平衡的制度结构。
明洪武十三年，明太祖朱元璋彻底、一劳永逸地解决了长期存在的君权与相权的矛盾，以“谋反”为由，下令处死宰相胡，从而废除了中国历史上沿用了一千五百多年的宰相制度。吏部、刑部、兵部、房部、礼部、工部直接对皇帝本人负责。皇帝“主管工作”，“亲自决定一切”，皇权与相对权力融合。后来，朱元璋立下“祖训”:“任何时候都不能恢复宰相制度，违者处死。”
首相的废除前所未有地强化了专制主义政治。正如吴晗先生所说，“这种权力全部掌握在皇帝手中的高度集权的局面，在明朝以前是没有过的。所以，封建专制主义经过1000年的发展，形成了朱元璋历史上从未有过的高度集权的政治制度。”[9]
但废丞相严重违背了秦以来这种官僚君主制的客观规律。这种官僚君主制的关键环节在于官僚制度与皇权的平衡，以及官僚制度的有效性。宰相制度是维持这种平衡和有效性的核心环节。毕竟，总理是政府的领导人，他处理所有的国家法令。宰相的废除打破了这种平衡，宰相分享事务的系数在皇帝身上。“如果一个人垄断了节目，没有过人的精力、超强的记忆力、坚忍不拔的毅力、对政务的精通、高度的政治责任感和对权力的执念，根本做不到。”【10】因此，在浪费阶段之后，需要寻求某种制度补偿性替代。
1.相对权利缺失的补充:内阁制
明朝内阁本质上其实是朱元璋之后的皇帝对宰相制度的局部恢复，或者说是一种替代性的补偿机制。明朝末年，内阁还不是制度意义上的宰相，它的设立始终是临时性的。严格来说，议员也有自己的职责，入阁只是兼职。而且六部作为执行机关，在体制上并不从属于内阁，内阁领导。实际上没有法律依据，所以内阁和六部之间经常发生摩擦。[11]
在取消宰相之前，六部由宰相领导，具有法律上的合法性。皇权和相权并存的双重权力中心格局是一种相对高效合理的行政体制。皇帝倒台后，将宰相的原始权力授予其秘书团队，无疑大大加强了君主的权力。内阁的权利不同于首相的权利。殿阁学士是天皇身边的秘书团队，属于体制外因素，在体制内没有被赋予合法地位。明朝末年，内阁始终没有发展成为最高的法律行政机构。就其权力性质而言，内阁权力完全依附于皇权，内阁成员只有通过皇帝的信任或授权，以及与皇权的结合，才具有政治职能。没有皇帝的“批红”，“票子”权不是权力。可以说内阁权力只是皇权的延伸和扩张。这种权力属性决定了内阁大学士对天皇的政治依赖。
内阁的权力没有法律依据，但内阁大学通过“面对面”、“密报”、“起草”等形式参与中央决策，因此内阁权力在权力运行机制中体现了一定程度的决策权。[12]这些皇帝的秘书虽然在中央，参与机要事务，但仍然是国子监的官员，级别只有五等，与六部长官相差甚远。因此，内阁的主要政治功能是提高和加强专制皇权的统治效率。
可见明代的专制政治是比较高明的政治。一方面，皇帝使内阁“有宰相之实”，巧妙地将原宰相的权力转移给内阁，极大地为自己分担了繁忙的政务；另一方面，天皇使内阁“无丞相之名”，内阁行政没有法律依据。本质上还是由于天皇制外的信任而私人授权的秘书团队，等级比较低，极大的防止了内阁独裁的可能。当然，这种内阁制的作用只能是加强专制皇权。它仍然与官僚体制结构相违背，本质上是对皇权政治制度的扭曲。
2.宦官专制的制度化
从某种意义上说，明代宦官的专制权力也是对相对权力不足的补充。历代都出现过宦官专制，明代的宦官专制最为严重。张明教授认为，明代宦官的专制权力是制度性的。关键是明朝废除后，皇帝独揽大权，却无法完全应付。【13】明朝处理政务的流程是，天下奏章先由总政治部送到皇帝手中，再由皇帝亲自处理或交给内阁大臣起草。内阁大臣代表皇帝起草处理意见，然后在奏章上张贴给皇帝。最后，皇帝又和朱碧一起抄了一遍，作为正式法令颁布。然而，在一个大国，有很多日常纪念活动，尤其是在紧急情况下。此外，和明以后的皇帝往往懒惰，于是在皇帝身边用笔墨侍奉的宦官司就获得了“批朱权”，供皇帝抄奏折。
《批判朱权》的获得，标志着明代宦官独裁的制度化。此时，宦官已经正式进入国家政务圈，宦官对政务说了算。这显然比内阁的“投票权”要好。
在中央决策中心、内阁和司仪并存的双轨制组织中，权力的不平衡是决定性的，这也造成了对内阁无休止的争议。由于李思监掌握着朱权的最终决定权，内阁大臣往往会主动与李思监搞好关系，使自己的处理意见成为正式的政令。后来，由于皇帝的昏庸和懒惰，鉴获得了随意答奏的权力，也获得了传达皇帝指示的权力。这时，内阁的“拉选票权”已被完全搁置，斯·李健成了真正有良心的最高决策者。这显然是官僚主义的扭曲。
明朝的宦官完全控制了国家大事，控制了内阁，形成了宦官党。但其权力毕竟是寄生在皇权之上的，需要皇权的保护才能获得体制外的权力。明朝末年，宦官的专权顶多扭曲了官僚政治。不但没有威胁皇权，反而加强了皇权，这也是明朝皇权专制空前加强的重要体现。
3.绝对主义的顶峰
专制主义和官僚政治扭曲的坏政治下，很难产生好的制度绩效。明帝国的崩溃就是证据。然而，大清帝国的建立并没有给中国带来新气象。清朝的体制结构，专制主义，官僚主义，还在沿着自己的运行轨迹演进。正如张明教授所说，“就皇权专制而言，明清两代有着一脉相承的精神脉络，所有的制度安排都是围绕着如何强化皇帝的权力”。[14]大清帝国的制度安排表现出专制主义的强大制度惯性和扭曲的官僚主义。
“青出于蓝而胜于蓝”。专制皇权扩张的本质决定了皇权的扩张将是无止境的，直到出现新的强大到足以威胁皇权统治的社会力量。大清帝国没有及时纠正官僚主义的扭曲，而是继承了明朝的衣钵，不断强化专制皇权，达到了顶峰。
清朝中央决策机制的运行完全是围绕着皇帝的意志和行动。只有在清朝专制主义发展起来的时候，皇帝才有权力的最大满足感。清朝皇帝的高明之处在于，他不仅将帝制中央化，还有效防止了宦官专权引发的政治动荡和内阁之争。
军部的建立标志着皇权专制的顶峰。雍正上台后，出于西北用兵的需要，设立“办理军务署”，快速、保密地办理西北军务。后来，军部逐渐成为清朝的决策中心。军机和明朝的内阁性质一样。虽然责任重大，但充其量也就是个皇帝控制下的刺史。所有的军事大臣都由皇帝任命，所有的工作都在皇帝的严格监督之下。军部取代内阁成为皇帝的秘书团队，排除宦官的介入，将君主专制发挥到了极致。“雍正乾隆皇帝之所以能够实行极端专制的政治，正是因为他们以兵部为枢机，对汉族和本民族传统政治中一切阻碍君主专制的机构、制度乃至相应的政治文化进行了全面的改革和批判。”[15]
总之，到了清朝，中国古代皇权的绝对主义达到了顶峰，皇权不再受到限制，而是真正成为了绝对的最高权威。反映在政治文化上，君臣关系变成了完全的主从关系，皇权专制心理得到了最大程度的满足。专制主义的空前强化也付出了沉重的制度代价。中国古代官僚君主社会的内在逻辑被打破，制度的低效越来越明显。明清时期，中华帝国逐渐衰落。
结
皇权与相权之争是专制主义和官僚政治体制结构下的必然产物。只要皇权和相对权双重权力中心的格局存在，它们之间的斗争就不可避免。皇权与相权的关系自秦汉以来不断演变，到了唐代达到了适当的整合。宋代以后，由于君权的推动，这种融合被打破。专制皇权扩张的性质决定了相对权力迟早会走到尽头。中国古代政治史表明，历代君主不断调整制度，以分化和削弱相对权力。最后，历史发展到明朝皇权与相权之争的尾声。
明清时期，专制主义空前加强，明朝皇帝废除宰相后无法在体制外谋求权力，导致狱阁之争和宦官独裁制度化。这些体制外的势力加紧了对社会的寻找，从而使本已脆弱的小农经济和工商业遭到毁灭性打击。虽然清朝的皇帝都是精明能干的，有“康乾盛世”，但这种极端专制的制度结构是建立在小农经济基础上的。“康乾盛世”充其量是一个发达的农业文明，但在受到西方先进工业文明的冲击时，显然是脆弱的。
总之，中国古代的官僚君主社会，本来就是一个只有朝代兴亡，生产力变化的稳定停滞的社会。官僚君主制社会的致命缺陷在于它阻止了整个社会培育新的生产力。但废除宰相后，官僚政治的内在逻辑被打破，使得原本就是落后农业文明的中国古代社会效率更低，社会经济发展无法跳出小农经济的牢笼。西方工业文明兴起后，也就是16世纪后，中国先是在市场发展上落后于西方，然后是科学技术，然后是生产力和社会制度。说到底，这些落后都是专制制度的落后。专制制度的空前强化，使得中华帝国在16世纪后开始走向衰落，19世纪后开始被西方奴役。
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