80年代中国的农业背景。
但是，农村仍然存在以下问题:土地承包仍然缺乏长期性和完整性。法律保障的土地使用权；农村乱收费、农民负担过重的问题还没有根本解决；农户小规模分散生产、势弱、谈判地位低、信息无效，在“买难”和“卖难”交替中难以承受市场风险和利益损失；在世界农产品贸易日益自由化的背景下，中国农业面临着市场竞争的考验；乡镇企业面临产业结构升级的市场压力；农村工业化进程中城镇化滞后的问题日益突出；城乡分割体制没有完全打破，等等。本文重点研究了中国农业改革和发展中的一些关键问题。〕
一.粮食政策:从自给自足到适度进口
中国农业资源短缺，人口众多。努力增加粮食有效供给，始终是农业发展的重中之重，任何时候都不能忽视。我国农业生产长期发展面临的严重问题是，粮食生产将难以满足需求的增长，粮食供求缺口将进一步扩大，未来粮食进口将逐步增加。
关于实现中国粮食供求长期平衡的战略选择，有两种不同的观点:一种观点主张必须以粮食自给为目标。另一种思路认为，当国内农产品价格逐步达到国际市场水平时，应尽可能利用国际市场，用相对廉价的进口粮食来弥补我国近期可能出现的粮食供应短缺，同时为非农产业发展和农业人口产业转移节约宝贵资源，不能片面强调粮食的“自给自足”。
我们认为，从中长期来看，要保证粮食的供需平衡，既不能过分强调自给，也不能过分依赖国际市场，只能选择“立足自给，适度进口调节”的策略。
坚持粮食自给是不必要的，也是行不通的。近年来，我国粮食生产要素的边际生产率不断下降，导致粮食生产成本和价格不断上升。目前，中国粮食的市场价格高于国际市场价格。
在这种背景下，为了实现粮食自给，必然要求:大量的耕地；加大粮食生产投入，挖掘粮食的资源潜力和技术潜力；不断提高食品价格；通过采取关税和非关税措施限制廉价外国食品的进口，等等。这些措施要么不可行，要么成本很高。比如过分强调粮食自给，土地和资金的机会成本高，不仅影响农民增收，还会损害非农发展；提高农产品价格不仅会成为国内通货膨胀的潜在因素，还会促进产业劳动力成本的增加，影响整个经济的比较优势；在经济日益国际化、贸易日益自由化的条件下，过度限制外国粮食进口会遭遇贸易伙伴的反对和报复，也会付出代价。
适度进口粮食，调剂品种余缺，弥补产需缺口，增加储备，无疑有利于提高我国稀缺资源的利用效率。未来，国际粮食市场的供应能力仍可进一步提高。但是，考虑到大量进口粮食对世界市场的影响、粮食安全、粮食进口能力以及大量进口粮食对国内生产的影响，今后在扩大粮食进口方面应该采取非常谨慎的态度。我国粮食供求中长期平衡必须立足于国内市场，不能过分依赖国际市场。
加入世界贸易组织(WTO)将对中国农产品进出口贸易产生巨大影响，其利弊最终取决于中国农产品的国际竞争力。但近10年来，我国粮食生产成本每年平均以10%的速度增长，导致粮食价格上涨。目前，我国小麦、玉米、大米、棉花等大宗农产品国内价格已经高于国际价格，在国际市场上失去了以往的竞争优势。中国自然条件好，油、糖、乳制品原料丰富。但由于加工技术落后，现在植物油、糖、乳制品的价格都高于国际市场，失去了之前在国际市场的竞争优势。我国的一些劳动密集型产品，如蔬菜、水果、花卉、水产品、畜产品等，由于资源成本低，在国际市场上具有很强的竞争优势。上述农产品的出口水平仍然较低。例如，目前我国水果产品的年出口量仅占其总产量的1%左右。造成这种情况的主要原因是农产品质量差，农产品的加工、包装、储存还很落后。此外，国内对这些产品的支持也不够。
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适应参与国际市场竞争的要求，今后农业发展的目标应是在继续确保粮食综合生产能力稳定提高的基础上，更加注重按照比较优势原则优化农业结构，提高中国农业的国际竞争力。
二、农民收入政策:从价格支持政策到结构调整政策
增加农民收入是关系到中国经济发展和社会稳定的全局性问题。在市场经济条件下，农民如果收入预期不好，就不愿意扩大农产品供给。因此，要实现增加农产品有效供给的目标，农民收入必须稳步增加。20世纪90年代末以来，我国农村经济增长的一个突出矛盾是，在农产品供给全面改善的情况下，农民收入增长处于缓慢状态。
目前，农业收入仍占农民收入的60%以上，工农业之间的交易条件仍是影响农民收入增长的最重要因素之一。农业是风险导向型行业，同时又受到恩格尔定律的制约，因此在市场竞争中往往处于劣势。在农产品市场化改革中，政府制定农产品保护价格政策对于降低农产品价格的不稳定性，保护农民收入至关重要。
相关研究表明，政府对农业的价格保护程度与经济发展阶段密切相关。一般来说，经济越发达，政府对农业生产者的价格保护越高。从我国目前的发展阶段和财政实力来看，不可能像发达国家目前那样大量补贴农业。当前，要逐步减少对城镇居民和城镇国有企业的各种补贴，大幅度减轻农民的各种负担。从长远来看，农产品贸易自由化是一种趋势。高保护政策的国家一定会削减农业的价格补贴，逐步开放农产品市场。而且，即使中国经济发展到了一个很高的阶段，农业人口比重降低到了一个很低的水平，也不可能直接用价格的手段来保护农业。
要增加农民收入，仅仅依靠政府的价格支持是远远不够的，这方面的潜力会越来越有限。增加农民收入最根本的途径是在确保粮食安全的前提下，调整农业结构，构建高效的农业体系。
改革开放以来，农业结构调整取得了显著成效，但应该承认，过去的农业结构调整仍然是初步的、低水平的、阶段性的。农业进入新的发展阶段后，农业的结构性矛盾日益暴露。突出表现在三个方面:一是产品质量不高，主食多，名优产品比例低；二是一般品种多，特殊品种少；初级产品多，加工产品少，深加工产品少。目前我国优质果率仅占水果产品总量的30%，20%左右的劣质水果适口性差，部分蔬菜。茶叶农药残留超标，蔬菜、水果、花卉等产品储藏、保鲜、加工水平低，储藏质量和商品质量难以保证。三是农业生产区域化虽有较大进展，但区域比较优势没有充分发挥，区域作物结构不同程度存在大而全、小而全的问题。在结构调整过程中，地区之间的重复投资往往带有很大的盲目性，一哄而上，造成过度盲目竞争和资源浪费。水果和蔬菜生产市场之间的激烈竞争暴露了品种和布局的趋同性。
抓住农产品总量平衡的有利时机，加快农业结构调整步伐，促进结构优化升级，已成为农业发展面临的重大课题。新一轮农业结构调整决不能走简单的数量和比例变化的老路，而必须注重调整的质量。这次结构调整主要是向生产深度进军，提高农业质量和综合经济效益。
根据我国农业资源利用和农产品供求现状，要构建高效农业体系，应在继续发展种植业的同时，加快发展林业、畜牧业和水产业，提高其在大农业中的比重。同时，在大农业内部，提高种植业与林业、畜牧业与渔业之间的多层次综合利用水平，努力实现农牧结合、农林牧渔结合，更加集约利用各种农业资源。
发展农产品加工业不仅是提高农产品质量的重要途径，而且可以提高农业的比较利益水平，甚至可以变废为宝，提高农产品的综合利用率，更好地满足消费者对农产品及其加工产品的多样化需求。发达国家农产品加工业产值与农业产值之比大多为3: L，而我国仅为0.79: 1。发达国家占加工食品的90%左右，而中国只占25%。发达国家食品工业产值一般是农业的1.5-2倍，而我国不到1/3。从以上差距可以看出，我国农副产品加工业的发展还有很大的空间。农产品包装、贮藏和分级水平低，严重影响了我国农产品的国际竞争力和经济效益。我国农业生产结构的优化应以加强产后体系的发展，特别是农产品加工业的发展为重要内容，以利于高产、优质、高效的实现。
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三。农业产业化:农业发展的新趋势
长期以来，我国农产品生产、加工、销售三个环节脱节，导致农产品“买难”和“卖难”交替出现，不仅使农产品加工企业往往无法获得稳定的原料供应，而且往往损害农民利益。针对这种情况，近年来，我国提出了“农业产业化”的发展思路。农业产业化是一个实践中内容丰富的现象。虽然理论上对其内涵没有明确的界定，但大多数人认为，在中介组织的带动下推进农业产业化，既保持了家庭承包制的稳定，又延伸了产业链，发挥了一体化组织的协调功能，将分散的农户组织起来进行一品一业一市的商品生产。这种形式有利于克服千家万户的分散经营与千变万化的大市场之间的矛盾，找到分散的农户家庭经营与大市场的有效衔接；有利于在更大范围和更高层次上实现农业资源的优化配置和生产要素的重组，提高农业的比较效益；有利于在家庭经营的基础上逐步实现农业生产的专业化、商品化和社会化。
中国广大农村的农业产业化实践内容丰富，形式多样。总的来说，主要有以下四种:一是龙头企业带动。主要以农产品加工或流通企业为龙头，带动农民从事专业生产，将生产、加工、销售有机结合，实行一体化经营。这种类型一般以“十个农民一个公司”为主。第二种是中介组织驱动型。主要以社区合作经济组织、专业合作经济组织(含农民专业协会)、供销社为基础，带动农民从事专业生产，将生产、加工、销售有机结合，实行一体化经营。这类组织一般以合作经济组织为基本组织模式，但也有一部分是“公司+合作经济组织+农户”。第三种是专业市场驱动型。主要是以专业市场为纽带，带动主导产业，连接广大农民。四是其他类型，如农业科研推广部门为农民提供产前、中期、产后服务。
无论采取何种组织形式，推进农业产业化经营的核心问题是在生产、加工、销售之间建立合理的利益分配机制。从实践的角度来看，农民与农产品加工企业等组织的利益联系主要有以下几种形式:
一是“买断”关系，即农户与企业之间除了纯粹的市场交换关系外，没有其他经济联系。企业只一次性收购农民原料，双方不签订经济合同，价格随行就市。在这种买断式的利益关系下，农产品的生产、加工、销售之间没有有机的内在联系，更谈不上利益共享、风险共担的机制，企业与农户的关系非常不稳定。严格来说，如果企业和农户的关系仅仅停留在这种“买断”式的，还不能说实现了农业一体化经营。
二是契约关系，即农户与企业在自愿、平等、互利的前提下签订规范的经济合同，明确约定各方应享有的权利和义务，建立相对稳定的购销关系。在这种形式下，农户与企业的密切关系也是不同的。大多数企业一般为农民提供良种、优良种畜、种禽、化肥、农药等生产资料，并提供技术指导和培训。一些企业也以相对稳定的价格收购农民的产品，或者参照市场价格制定保护价。当市场价格低于保护价时，他们以保护价购买农民的产品。这样，农户与企业的利益关系就进一步与“买断”式相比较。但在很多情况下，往往会出现农民不履约或企业拒收、压价等现象。
第三，新型合作关系，主要是通过建立各种类型的合作组织，实行利润返还、入股分红，逐步形成“利益共享、风险共担”的利益共同体。从合作组织的组建方式来看，主要有以下几种:(1)供销合作社吸收农民入股，组建专业合作社；(2)农民自发成立专业合作社；(3)有的协会吸收农民入股，发展成合作社；(4)龙头企业吸收农民入股，组建股份合作企业。从合作组织内部的服务内容看，有的合作组织(主要是农民专业协会)主要提供信息、技术培训、物资供应等服务，有的则实现合作加工销售。从合作组织内部的利益关系来看，有的合作组织与农户之间仍然是服务联系，而有的合作组织(包括企业)与农产品形成了新的产权关系，对农户实行利润返还和红利分配。整体来看，利益连接方式不多，发展缓慢。许多合作组织不规范，特别是大多数合作组织的经济实力仍然较弱，这使得其在促进农业产业化方面的作用仍然比较有限。
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农户与其他利益相关者之间形成什么样的利益联结，受到产品性质、企业实力、农户素质等诸多因素的影响。未来我国农业产业化发展仍将以“公司+农户”为基本组织形式，以契约为基本利益联结方式。积极扶持龙头企业发展，对推进农业产业化进程仍具有重要意义。只有企业领导素质高，有竞争力，农产品和加工品才能立足市场，占领市场，农业产业化才能顺利进行。龙头企业在发展方向上要有高起点，坚持以质取胜，以效益取胜。龙头企业要处理好与农户的关系。龙头企业不是简单的农产品加工或流通企业，而是要为农民提供经济和技术上的配套服务，使农民的生产符合市场的要求。龙头企业要努力与农民利益共担、风险共担，努力与农民结成经济利益共同体，同甘共苦。
第四，农业剩余劳动力:从本地转移到跨区域有序流动
改革开放以来，我国农业剩余劳动力转移取得了显著成就。尽管如此，目前农业劳动力的就业压力并没有得到很大缓解。
解决大规模农村剩余劳动力的出路问题，必须采取“多渠道分流、多形式转移”的策略，依靠第一、二、三产业的全面发展，全方位开拓就业机会，最大限度地增加就业机会。为防止大量农村人口涌入城市，引发“城市病”，应充分挖掘农业内部的就业潜力，使农业有效发挥剩余劳动力“蓄水池”的作用。同时，要积极开拓国际劳务输出市场。但是，这两种渠道吸收农业剩余劳动力的能力毕竟有限。未来解决农业剩余劳动力问题的根本出路在于非农化和城市化。乡镇企业在未来农村剩余劳动力安置中仍将发挥主渠道的作用。
能否缓解农村剩余劳动力的就业压力，取决于乡镇企业能否继续保持较高的吸纳劳动力能力。当前，乡镇企业发展面临的体制环境和市场环境发生了根本变化。在新的环境下，乡镇企业无法在所有行业与城市企业竞争。当经济发展进入结构调整期，大多数行业生产能力相对过剩时，乡镇企业应适应国内外市场的竞争，对产业结构进行战略性调整，这是保证乡镇企业持续增长和就业能力不断提高的关键。
一是大力发展农产品加工业。从城乡布局来看，改革开放前，我国农产品加工业多分布在沿海大中城市，形成了农村生产原料，城市加工的格局。这种模式切断了农产品加工业与农业的有机联系，不仅造成农产品原料的巨大损失和加工成本高，也不利于农业生产的发展。改革开放以来，由于乡镇企业的异军突起，这种状况得到了一定程度的改变。65438-0997年，农产品加工业城乡比为1: 0.89，食品工业仍占主导地位，城乡比为1: 0.60。中国的农产品加工业仍然主要集中在城市，特别是农产品深加工多在城市。从农产品加工业的区域分布来看，197年东、中、西部地区农产品加工业产值比例为66: 24: 10，也就是说，农产品加工业主要集中在东部沿海地区(近三分之二)，而在内地的比例很小，尤其是西部地区，仅占1/65433。乡镇企业应抓住机遇，以发展农产品加工业为突破口，再次创业。中西部不仅是农产品的主产区，也是农产品加工业发展最具潜力的地方。要加快农产品加工企业向中西部转移。未来中国农村剩余劳动力的压力主要在中西部地区。发展劳动密集型农产品加工业，不仅有利于中西部地区吸收更多的农村劳动力，还可以缓解农村剩余劳动力跨区域流动的压力。
二是大力发展第三产业。与第二产业发展的规模和要求相比，农村第三产业发展总量不足，发展相对落后。目前，农村第三产业主要集中在一些传统的、低层次的交通运输和商业餐饮服务业。在一些传统行业，由于地区之间产业结构的相似性，已经形成了进入过剩和低水平过度竞争的局面。例如，在乡镇第三产业的传统运输行业中，运输能力的发展大多集中在短途客运和内陆运输上，运输能力的增长比运输能力的需求和道路过剩现象更加严重。一些(新兴)第三产业(如科技服务、信息咨询、金融保险等。)农村发展急需的严重不发达。比如，农村金融业不仅业务范围狭窄，信贷手段落后，而且极不规范，难以满足促进农村资金流动的需要。加快发展农村第三产业。一是着力建设好农产品批发市场，积极开拓农村资本和劳动力市场；二是把交通、通信、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为发展重点；三是发展农村房地产、旅游等新兴产业。
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引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合，促进第三产业发展，应是今后解决农村剩余劳动力就业问题的根本途径。
20世纪80年代中期以来，特别是90年代以来，农村劳动力的跨区域流动日益活跃。根据国际经验，90年代和下世纪头20年将是中国社会经济结构变化最剧烈的时期。可以说，近年来数千万“农民工”的大量流动，只是未来很长一段时间内农村劳动力跨地区大量流动的前奏。
农村劳动力如此大规模的跨区域流动和自发流动不可避免的盲目性，在一定时期内对流入地的劳动力吸纳能力提出了挑战，城市基础设施和交通压力巨大。城市住房、环境管理、卫生保健设施、治安管理和人口控制都面临越来越大的压力。
近年来，大量农村劳动力流入城市，引发了一些问题，但不能严格限制农村劳动力向城市流动。除了在少数特大城市采取一定措施限制农村劳动力流动外，大多数城市应该向农民敞开大门，鼓励农民企业家在城市投资办厂，吸引部分农村劳动力进城就业。近年来，在一些沿海大中城市，随着体制改革的深入和经济的快速增长，不仅解决了城市就业问题，还吸收了大量外来劳动力。这说明，现有大中城市在解除了旧体制的枷锁后，如果经济能够蓬勃发展，其吸纳农村劳动力的能力仍然不可忽视。让一部分农民进入大中城市就业，让一部分有条件的农民从常年外出打工转变为稳定移民，应该是未来解决中国农村剩余劳动力问题的重要途径。
要加大户籍制度改革力度，逐步消除城乡劳动力市场分割。改革以来，虽然市场机制在劳动力配置中发挥了越来越重要的作用，但城乡统一的劳动力市场尚未形成，城市人口对城市就业机会仍有相当大的垄断。长期维持城乡劳动力市场分割，不利用农民就业竞争来抑制城市劳动力成本上升，不仅会失去农业发展的机会和条件，也难以提高城市工业部门和服务部门的劳动效率。户籍制度改革的核心内容是消除附着在户籍关系上的各种社会经济差异，从而真正使城乡居民在面对发展机遇时拥有平等的地位，获得统一的社会认同。因此，在用工制度上，要建立“企业自主选人，劳动者自由择业”的市场化用工制度。建立新的人口登记管理制度，就是建立开放式的人口管理户籍制度，即任何人从农村到城市，从一个城市到另一个城市，从一个农村到另一个农村，从城市到农村，只要符合一定的条件和要求(如有稳定的收入来源，居住一定年限等)。)，应当依法取得合法居留身份，依法享有相应的权利和责任。户籍制度改革可以循序渐进。先在小城镇实行新的户籍管理制度，然后在局部突破的基础上逐步推行。目前在小城镇，非农业户口特权不多，改革现行户籍制度的条件已经具备。
5.土地政策:给予农民长期而有保障的土地使用权。
尽管家庭承包经营制度改革取得了巨大成功，但要进一步稳定和完善这一制度，还有大量的后续工作要做，特别是如何进一步完善农村土地产权制度，仍然是深化农村改革的重要内容。
目前，我国农村土地产权制度的一个基本特征是，土地所有权继续归农民集体所有，而农民通过承包方式取得土地使用权。这样独特的制度安排，并没有从根本上触动土地集体所有制，但较好地解决了人民公社体制下集体成员之间普遍存在的“搭便车”问题，从而带来了生产力的巨大提高。由于农村土地制度改革是在缺乏成熟的理论准备和系统的政策设计的情况下进行的，农村土地产权制度的不规范是不可避免的。近年来，为了完善农村土地产权制度，政府出台了一些重要政策，并试图将这些政策具体化为法律，但农地产权制度仍不完善。现行农地产权制度的主要缺陷是不能有效保障农民土地权利的稳定性。在大多数地区，根据人口的变化定期调整土地是很常见的。这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。政府在原农地使用权15年的基础上再延长土地承包期30年的政策；它没有得到很好的实施。
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农民土地权利的不稳定性还表现在农民土地承包经营权的内容仍然不充分。例如，在目前的制度下，农民缺乏抵押土地以获得银行贷款的权利。更重要的是，现实中农民缺乏充分行使土地权利的能力。虽然政府要求农民和集体签订书面土地承包合同，但现实中，随意解除土地承包合同，侵害农民合法权益的现象屡见不鲜。
稳定承包关系中的土地，一个有争议的问题是30年承包期内是否调整土地。一种观点认为，应明确规定土地在30年承包期内不得转让。另一种观点认为，在合同期内应允许有限的小调整。近几年的经验表明，用行政手段定期调整土地来缓解人地矛盾，固然可以满足一部分农民的愿望，但副作用很大，不利于鼓励农民改良土地。考虑到30年承包期的执行本身就有很大阻力，如果30年承包期内根本不允许土地调整，执行起来会更困难。因此，比较可行的选择是对承包期内土地的调整制定更严格的限制。新《土地管理法》在这方面有了很大的改进。比如，规定在土地承包经营期限内调整个体承包经营者的土地，必须经村民会议1/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。但这还不够，还应该规定更严格的限制。特别是对集体以外的单位和个人承包土地要有更严格的限制，比如规定任何调整都要先经过现承包人同意。对此，存在基层干部滥用职权的现象，强行出租集体土地、强行收回农民承包地的现象时有发生。在许多国家的土地法中，无论是私人土地租赁还是公共土地租赁，都有关于“继承权”的规定。在荷兰，政府颁布的土地法也规定烟农的土地租期至少为12年，可以续租。在澳大利亚，大约85%的农业用地(主要是草地和林地)属于“皇冠地”。这些公地大多采用长期租赁制，也有续租的法律规定。比如草原的租期一般是99年，到期后可以续租。中国自诞生之日起就有永佃权制度。明清时期，永佃权制度在江苏、浙江、福建、广东等地非常流行。永佃制的特点是“一田两主”，即田底权与田面权分离，地主拥有田底权，仆人拥有田面权。地主可以出售或典当田底的权利，但不能随意赶走拥有田面权利的佃户。佃农可以出售或典当土地权，在这种情况下，地主的土地权保持不变。历史上，这种土地制度在保护佃农利益和促进农业发展方面发挥了重要作用。为了给农民一个长期的、有保障的土地使用权，新的土地立法应该充分保障农民在30年期满后继续承包土地的权利。中央政策是给予农民长期和有保障的土地使用权。合同期限再延长30年，30年内严格限制土地转让，30年后授予续租权。只有这样，才能让农民真正感受到自己是土地的主人，才会真正帮助农民形成长远预期。
稳定家庭承包经营制度很重要，但关键是要明确界定土地承包权的性质。从法律的角度来看，农民的土地承包权从一开始就以债权的形式出现。财产权和债权是大陆法系民法中相对应的两种财产权。在英美法系中，没有这个概念。物权和债权的法律效力是不同的。财产权是排他性的财产权，而债权不是。