唐代中央政治制度的特点

作者:吴宗国

原载吴宗国《盛唐政治制度研究(导言)》，上海辞书出版社，2003年。

唐朝的政治制度不仅为唐朝的社会、经济、文化发展提供了制度保障，而且对后来各朝代的政治制度也产生了深远的影响。从中国古代政治制度的发展来看，唐朝的政治制度具有以下特点:

第一，唐朝最终结束了家国一体、贵族门阀政治的国家体制，开启了皇帝-官僚政治体制。

自秦汉以来，皇帝也是依靠官僚统治，但在中央政府，皇室事务和国家事务并没有分开。汉代九卿中，太常、光禄、卫尉、太傅殿都是掌管皇帝或皇室事务的。国家也一直保持着家国不分、家国一体的古老传统。皇权本身总是依赖于当时最强大的集团或阶层。西汉初年是英雄集团，西汉末年是外戚，然后是贵族世家，贵族世家。皇帝总是依靠他们来统治，让他们担任宰相和高级官员。西汉初年，英雄列侯为相。这种情况一直持续到汉元朔五年，以布衣公孙弘为相。刘秀依靠世家大族建立东汉后，虽然不能起用功臣，但也不能推行工程。此后，随着权贵家族势力的日益壮大，他们世世代代担任中央政府高官和地方官员，并控制着监察。但是这些还没有形成体系。直到魏晋时期，世家大族才利用九品制完成了门阀制度，形成了典型的东晋门阀政治。皇帝除了让贵族家庭世代担任高官外，还总是与当时最有权势、最有影响力的权贵家族或贵族联姻，以加强皇权与土地的联系。废女王也成为国家大事。

这些情况在南北朝时期开始改变。江南士绅、山东士绅、关陇贵族开始相继衰落，隋朝至初唐都退出了历史舞台。

文帝初年采取了两大措施:一是废除九品中正制，地方辅佐官改由中央掌管；第二，官兵制是君主直接控制的，也就是禁卫军，扩编是兵农合一。前者夺走了山东士绅最终赖以生存的依靠，后者则挖开了关陇贵族存在的根基。杨迪皇帝进一步废除了关陇贵族的特权。门当户对的政治最终在隋朝终结。

从政治制度来看，中书省、门下省发展到南北朝，随着中书圣旨、门下审计署令逐渐形成制度。但两省仍是禁止的，所以这些做法仍可视为皇帝个人行为的延伸。这一时期，作为宰相机构的尚书省已经是一个严密的政治机关，但中书省和门下省在性质上仍然是皇帝的秘书、咨议和侍从机构，尚未形成独立于皇权的决策、发布和政务处理体系。

中书省和门下省要像尚书省一样成为国家权力机关，有几个前提条件。第一，三省各自必须是一个严密的机构，有一个行政长官负责，有下属官员，而不是高级官员各司其职，与中下层官员在工作上没有严格隶属关系的松散体制。二省和三省的每一个都必须是纯粹的政权机关，而不是皇帝个人的附属。第三，在政务处理上，三省分工明确，联系紧密，是一个按照一定程序运作，相互依存的有机整体。在此前提下，以下事态发展依次起到了关键作用:一是前总理府尚书省的权责划分。尚书省的决策权移交给中书省和门下省，而夏树省的行政权力保留，尚书省向职能化方向发展。这一过程在南朝梁、陈身上表现得尤为明显。二是皇帝权力的划分。隋文帝让刺史、侍从了解政治，使他们摆脱了皇帝秘书、侍从的身份，走出了禁令，成为政治的参与者。从中央任免县官开始，地方权力向中央集中，尚书省六部的工作内容也随之变化，工作量大增。由于政务的决策、议事、审批尚未形成层级负责制，各有各的权限，按一定的程序运作，隋文帝就大事小事向皇帝做报告，甚至创造小事。帝将御史五局移出门下省，设在门下省，供四郎“阅奏案”。这样，以分级决策为特征的政务运作模式终于完成，门下省终于摆脱了皇帝侍从、秘书、顾问机关的性质，成为在外朝独立处理政务的国家权力机关。它所处理的政务虽然过去在故宫处理过，但没有制度化，它作为皇帝的秘书和顾问，亲自协助皇帝处理这些政务。现在作为国家政权机关的官员，处理相关政务是政务运作中的一个程序，是必不可少的环节。这样，到了文帝和杨迪时期，中书省和门下省就摆脱了皇帝秘书顾问机关的性质，走出了皇宫。中书省、门下省、尚书省列为国家权力机关。皇帝成了国家的最高领导人。

与这些变化相适应，皇帝在国家中的地位概念也发生了变化。西汉初年，天下是皇帝的天下，概念上还是我或者国家。从北齐到隋朝，形成了“以一人治天下，而不为天下一人服务”的观念。皇帝和国家不再平等，皇帝是国家的最高主人。与秦朝不同，“朝廷”最初只是皇宫的别称，也不同于西汉初年，它往往被用作皇帝的同意，而是作为国家或政府的同意。初唐时“国”在西汉时偶尔用作“朝廷”，但在晚唐时也广泛使用，并被赋予了更广泛的含义。

隋朝还确立了尚书省最高行政机关的地位。住持不再是国家行政机关，而是掌管各种事务的机关，包括皇帝和皇室的事务。

就这样，隋朝终于完成了朝政分离。中国古代国家形态摆脱了家国一体、贵族政治、门阀政治等早期形态。但直到初唐，前期的残余和影响依然存在，直到废王，才基本结束。废除皇后，确立武则天为皇后，不仅标志着关陇贵族最终退出历史舞台，最终清除了贵族门阀政治残余，也标志着从南北朝到隋朝基本实现的从帝王贵族制向帝王官僚制的过渡最终完成。

二、唐代政治制度的基本格局为后世奠定了官僚政治制度的基本框架和运行模式。

隋、唐初建立的制度等相关制度虽然很有开创性，但却开启了一千多年来官僚政治制度的基本模式，比如各级政府由官员掌管，官员由中央政府根据人才标准任免，并通过考核。但还是很过渡的。这是因为隋、唐初的制度、法令是建立在经济不发达、小农占多数的基础上的，位置固定，弹性不大。尚书各部也是根据命令掌管政令，行政事务的处理是以唐初制定的命令为依据的。这样，我们就不能适应迅速变化的社会、政治和经济形势。有些需要用行政手段解决的问题，不是部门问的，因为没有哪个行政部门有这个责任；没有法律可循，因为法律制定时没有这种情况。如果说隋朝以地方事务向中央集权为契机，初步完成了国家制度和政治制度的转型；然后到了唐代，随着社会的发展，国家政务和事务不断增多，促进了政治制度的不断创新。

唐代政治体制改革的核心内容是政府机构在职能分工的基础上不断调整。政府机构是按职能划分的，无论是尚书、门下、中书三省，还是尚书六部、殿监。这是对南北朝以来不断变化的总结。在此基础上的不断调整，无论是对原有机构的微调，还是从临时派遣到固定岗位，再到逐步形成军事、财务等岗位制度，都是根据变化的现实对原有制度进行修改和补充。任命和委任制度为政治制度的不断调整提供了一种灵活的形式，并使一些制度更加灵活，更能适应不断加速的社会变革。晚唐三使的发展变化， 唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝 唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝唐朝。

唐朝初年，用制度和法律保证政府机构的正常运转，用法令规定政务的高度程式化，在中国古代政治制度史上是突出的。各种制度和法令规范了各级政府的组织和职责，明确规定了官员的构成及其职责；规定了公文处理的程序和时限，使政府事务的处理形成了一套严格的程序；四级官制根据政务处理程序将官员分为主官、按察使、按察使、按察使，明确各级官员在公文处理过程中的地位和责任。法律法规包括巡视制度、监察制度、建议制度和考试制度，规定了各种制度来监督官员的执行。对于玩忽职守、违法乱纪、贪赃枉法的官员，法律也规定了具体的处罚措施。这些做法基本被后来的朝代继承。

第三，唐代各级官员的任用都要经过考试，官僚形式呈现出新的特点。

在中书省和门下省都成为国家机关的同时，科举制度也在杨迪统治时期从古代科举制度中脱颖而出。北朝对战功的重视和南朝对文才的重视，与门第是对立的。虽然人才标准在实践中得到应用，但并没有完全否定家族在选举制度中的地位。隋初废除“九品”制度，终于结束了按等级选官的做法。科举制度是不分门第的。门下阴影虽然也是赋予高官的政治特权，但其标准是当前王朝的官方产物，与传统的门第无关。而且无论是入口阴影、杂色流入(包括外来流入、官员荣誉、商品质量等。)或者说进入科举，需要通过出身考试和入门考试。科举制度的建立，以及无论何人出身，都要通过考试才能做官的机制，使中国古代的官僚政治进入了一个新的阶段。

唐朝在选举制度上强调才学标准。但在不同时期，根据当时的需要和人才的实际情况，有一些不同的做法。甚至在武则天时期和开元天宝时期，针对普通人才和所谓具有特殊才能的杰出人才，制定了相应的制度和政策，既保证了官僚机器的正常运转，又保证了杰出人才的脱颖而出。

随着科举出身的官员，尤其是高级官员的比例越来越大，又由于他们大多是图书馆的学生，官员的思想修养和地方工作经历越来越受到重视。亲民的刺史、县令被认为是治国之本。是否担任过县令、刺史，是否有地方政务实践，逐渐成为选拔三省、御史台高官的必备条件，即所谓“不经过府县的官员，不打算去台湾。”

第四，唐朝的政治制度随着社会形势的不断变化而不断调整，表现出强大的自我完善功能。

贞观之初，唐太宗说“以天下之广大，四海之众，要适”]。虽然这是处理政治事务的原则，但制度的调整也是政治事务的重要组成部分。所以唐太宗的这段话，为及时调整政治制度奠定了思想理论基础。在唐代，对制度进行必要的调整被认为是正常的。而“柔性”二字往往成为系统调整的基础。这样，在制度的调整和创新上，初唐的思想阻力比其他朝代，尤其是唐以后的朝代要小得多。

初唐除了对制度进行适时调整外，对规定包括政治制度在内的各种制度的法令和表格也进行了几次大规模的修改。由于社会经济的快速发展，初唐制定的政令格式已经不能满足日益复杂的社会需求，而随时发布的政令因其灵活性在政治生活中发挥着越来越重要的作用，并最终超越了初唐以政令规定各项制度的法定制度，政令在法律体系中占据首要地位。原案是用来“编目当时的规定，永远是法律，想故事”的，是法定格式的法律制度之一。随着法规在法律体系中地位的变化，判例自然被用来对这些法规进行编目，成为适应形势变化的主要法律形式。法律不再修改，新的案例产生了，随之发生了质的变化。开元以后，格格不能适应日益加速的社会变革，格格之后颁布的法规往往与格格相抵触，于是频频出现格格之后的法规，格格之后的条例，法规实际上成了日常使用的法律文件。而唐朝也找到了系统调整和重组的好手段。政治体制的适时调整是政治活力的体现。政治制度的高度自我完善功能是唐代社会能够蓬勃发展的重要原因。

五、在政治制度的运行中，表现出原则性和灵活性的结合。

《唐律》中的很多规定是有弹性的，一些一般原则上禁止的行为在一定条件下变成了必要。对于法令不便的，在《唐律》中也规定了修改的程序。在选举制度中，有定期科目和定期科目，这样普通人可以通过定期锻炼选出来，优秀的人可以通过定期锻炼选出来。世纪之初，为了适应考生数量的不断增加，设立了资格，但同时也设立了科目选择。以资格选拔普通官员，以学科选拔“杰出人才”。在处理逃户问题上，无论是武则天末年还是玄宗初年，都采取了灵活的措施，保证了逃户令的继续执行。