为什么要设立国家环保督察？

2014 165438+10月12《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》提出“研究在环境保护部建立环境督察制度”的意见，2015年4月2日《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(以下简称“水十条”)。

近日，记者就“建立环境督察员制度”问题采访了环保部环境与经济政策研究中心高级工程师王斌。

中国环境报:为什么要在环保部设立环境督察？

王斌:设立国家环境监察专员的目的在“水十条”中已经明确，就是“加强对地方人民政府和有关部门环境保护工作的监督”。另一方面，设立环境督察是为了解决地方人民政府和相关部门环境监管不力的问题。

这里需要明确两个问题:为什么要进行环保督察？为什么之前的环保监管力度不够？

为什么要实施环保督察？因为中国的环保职能并不统一，而是分散在各级政府和部门。为什么不能统一？因为地区差异大，发展压力大，环保任务重，环保不能靠一个政府或一个部门，要调动各部门和各级政府的积极性。

在立法上，加强了环境保护的监督职能。1989《环境保护法》明确规定国务院环境保护部门为“全国环境保护工作的统一监督管理部门”，而不是一般的行政部门，因为其职能主要是监督，其次是管理。2014新修订的《环境保护法》明确要求环保部门加强对下级政府环境保护工作的监督。

为什么环保监管缺乏力度？因为监管体系弱化了。1998之前，全国环境保护工作统一监督管理的职能是通过国务院环境保护委员会行使的，体制上比较顺畅。1998的机构改革，撤销了国务院环境保护委员会，环境保护监管职能的行使失去了制度保障。国家环保总局作为国务院直属机构，在新成立的环境保护部际会议中与其他成员地位平等，难以对国务院组成部门行使监督职能。作为环保部下属司局级参与单位的区域环境监察机构，难以对省级政府进行有效监管。

近年来，环境监管体系得到加强。2005年，《国务院关于以科学发展观加强环境保护的决定》提出，建立健全国家监管、地方监管、单位负责的环境监管体系。环保部的职能落在了“国家监管”上。在环境保护部设立国家环境监察员，是继环保部设立6个环境保护督察中心后，进一步强化环保部监管职能的一项制度性举措。

中国环境报:国家环境监察员制度要解决哪些问题？其他地方和部门有没有经验，国外有没有相关的制度？

王斌:在环保部门权力相对较弱，环保机构地位相对较低的情况下，如何通过制度创新保证独立监管执法？国家环境监察员制度要落实党中央提出的以下任务:一是落实十八届三中全会要求，建立健全严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立开展环境监察和行政执法；二是落实十八届四中全会要求，用严格的法制保护生态环境；三是落实新环保法的明确要求，环保部门要加强对下级政府环保工作的监管。

中国还在相关领域建立了监察专员制度，如国家土地督察制度、财政部财政专员制度等。有两个经验值得借鉴:一是监管范围明确且有限。例如，国家土地督察局主要监督省级和计划单列市人民政府的土地执法和决策，财政部驻地方专员办主要监督中央预算单位中央对地方转移支付、中央重大项目和国库业务的预算和财务。二是监管手段明确。根据国务院文件，省级政府报国务院审批的农用地转用和土地征收，以及经省、计划单列市政府批准的，应同时抄送国家土地督察进驻地区。

国外也有中央政府监管地方环保的制度安排，有两个特点:一是基于中央政府与地方政府的环保职权划分，中央政府监管地方政府的目的是落实自己的法定职责，而不是干预地方事务。许多国家的宪法都有关于环境保护责任划分的规定。例如，俄罗斯联邦宪法规定，“确定生态领域联邦政策和联邦方案的依据”属于俄罗斯联邦的管辖范围，“自然利用；保护环境，确保生态安全；”特别自然保护区”是俄罗斯联邦的管辖范围和俄罗斯联邦的主体。第二，中央政府对地方政府的监督主要依靠法律手段，尤其是司法手段，因为从法律上讲，大部分大国都属于联邦制国家，中央和地方是相互独立的。

中国环境报:做好这项工作需要哪些保障措施？

王斌:国家环境监察员制度要在精简职能和人员的前提下，充分发挥监督作用。着眼于组织本身，部署高层领导，增加尽可能多的工作人员，给予尽可能多的权限，空间有限，功能有限。国家环境监察员制度应与其他制度安排相结合，发挥“四两拨千斤”的作用。比如，探索如何理顺中央和地方的环保责任，调动地方环保工作的积极性；探索如何理顺部门关系，调动相关部门开展环境保护工作的积极性；探索环境行政执法如何与司法更紧密衔接，提高环境执法威慑力；探索环境保护管理与公众参与、信息公开和公益诉讼的关系，动员社会力量参与环境保护。