历史负担更重。
一、农村信用社改革发展中存在的问题
(一)产权关系仍需进一步明晰
多年来，农村信用社产权不清、法人治理结构不完善、管理责任不落实，成为制约农村信用社发展的核心问题。以法人为单位改革农村信用社产权制度的关键是使农村信用社成为市场主体，实现“谁出资、谁管理、谁出问题谁负责”的目标。这就要求股东在法律规定的范围内以自己的出资清偿债务，股东享有资产收益权，企业由出资人或其聘用的管理人员经营。根据市场经济理论，产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动和组合，而不是政府行政。由于历史原因，农村信用社自成立以来的所有改革都是政府管理的结果。成员投资资本的增加并不意味着他们真正获得了更多的投票权和管理权，这样成员就没有动力增加他们在权益资本中的份额。目前，股本资本的补充仍处于被动引导而非主动增资的局面，导致农村信用社的股本资本在经过多次清产核资和改革规范后，难以达到真正的股本意义。这种不真实的“股权”已经成为制约农村信用社改革和发展的关键问题。
(二)公司治理结构不完善
在农村信用社由合作社向现代金融企业制度转变的过程中，现有的法人治理结构不符合或不完全符合现代企业制度的要求，决策、执行和监督的制衡机制没有建立起来，激励和约束没有很好地匹配。具体表现为:决策机关、执行机关和监督机关职责划分不明确，现有的许多规定在实践中难以落实，实际工作中决策权、执行权和监督权没有有效分离，股东会和董事会难以对信用社法定代表人进行有效监督和制约，“一家独大”现象依然严重。
(三)运行机制僵化，内部控制薄弱
由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响，农村信用社在管理上形成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁一把手”的痼疾，难以实施有效的正向激励制度。相当一部分农村信用社处于粗放式经营状态，从业人员素质普遍较低，远远落后于其他银行业金融机构，在同业竞争中处于劣势。内控管理存在制度不完善、制度执行力差、风险控制薄弱等问题。
(四)历史包袱重，资产质量差，经营困难，潜在金融风险仍然很大。
为了明晰产权关系，真正转换农村信用社的经营机制，国家不仅向试点地区的农村信用社发行专项央行票据，置换部分不良资产，弥补或部分弥补历年亏损，还减免税收，希望达到“花钱买机制”的目的。应该说，这些扶持政策的实施，对化解农信社的历史包袱，改善资产质量，提高盈利能力起到了很大的作用。但是，我们必须清醒地看到，农村信用社一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，风险状况还没有得到根本改善。未来改革发展还有很多问题。这主要表现在以下几个方面:农信社票据支付条件“门槛”高，走出去难。即使票据兑付后，历史包袱依然沉重，不良贷款总量依然较大，还有很多潜在的不良资产没有体现出来；人均利润、资产利润率等指标较小，但亏损面和亏损金额仍然较大；拨备严重不足，抗风险能力没有明显增强；农村信用社的股份虽然增加了很多，但很多本质上还是存款股，基础很不稳定；农村信用社在充分计提各种风险准备后，实际资本充足率仍然很低；内控制度不健全，案件多发，潜在风险不容乐观。
(五)管理体制不顺，管理权限和责任有待进一步明确。
改革后，农村信用社的管理体制发生了重大变化。根据国务院“农村信用社管理委托地方政府负责”的要求，省级人民政府全面负责辖区内农村信用社的管理和风险处置工作，形成“国家宏观调控、加强监管、省级政府依法管理、落实责任、信用社自律、自担风险”的农村信用社监督管理体系。但这种新的监督管理框架在实际运行中仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面:(1)省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，导致职责定位模糊、责任边界不清，政企难分；省联社实行省人民政府和基层联社双重授权管理(即省政府授权省联社对农村信用社进行行业管理，成员单位授权省联社对农村信用社进行自律管理)。而且多授权管理对基层合作社的违规行为没有约束力，多层次的法人制度在一定程度上导致决策分散、决策层次低。同时，金融监管与行业管理、行业管理与自我管理、依法管理与自律管理的具体内涵尚不明确，各自的权责有待明确。职能交叉、职责不清的现象在一定范围内依然存在。
二、原因分析
解决农村信用社在产权、公司治理、运行机制、历史包袱、管理体制等方面的问题，是农村信用社在未来改革发展中仍需努力的方向。总的来说，这些问题是在中国经济体制改革和从传统计划经济向市场经济过渡的过程中出现的。
(一)股权分散和经营亏损是农村信用社产权关系难以真正明晰的重要原因。
根据2003年和2004年农村信用社改革方案，构建新型产权关系，按照股权结构和投资者多元化的原则，因地制宜进行股份制和股份合作制产权改革，构建新型法人机构产权形式和组织模式。首先，提高股票的起始金额。根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际情况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽持股范围。以农村信用社原有成员为基础，广泛吸收辖内农户、个体工商户、企业法人和其他经济组织成为股东。第三，积极探索建立新的股权结构。但在实际操作中，仍存在以下问题:一是重新认定股东、吸收新股东后，信用社股东数量减少，人均股本增加；法人股东人数不多，但持股很多。但总的来说，股权结构仍然是分散的，股东对信用社的监督成本过于昂贵，分散的小股东往往缺乏关心和监督农村信用社的动力。其次，引入大股东后，政策制定者希望大股东能有效发挥对农信社的监督和制约作用。但是，在信用社经营机制没有转换、亏损很多的情况下，农民和个体工商户不愿意投资入股。如果入股，可能的目的只有两个:获得贷款服务，获得比存款更高的利率回报。在大幅亏损的情况下，股东还要获得更高的利润回报，只能说是关心信用社的短期利益，而不是信用社的长期利益，对管理层不会有监督。第三，由于农户和个体工商户不愿意加入亏损信用社，而且为了满足发行和兑付中央银行专项票据的条件，亏损信用社采取分配任务、存股等方式筹集股份，导致亏损信用社的存股较多。因此，其股权结构的变化不一定会引起公司治理结构的实质性变化。
(二)股东大会的内在缺陷是公司治理结构尚不完善的根本原因。
由于股权分散等原因，股东大会天生具有缺陷。表现为小股东“搭便车”倾向严重，农村信用社管理层责任缺失，从而导致投资者在信用社治理结构中处于虚置状态，无法发挥作用。由于股东会的内在缺陷，农村信用社存在“外人”控制、“内部人”控制和“外人”内部化的问题。这三个问题的存在和发展，使得农村信用社难以建立起平衡决策、执行和监督的机制，从而难以完善农村信用社的法人治理结构。这里的“外人”控制是指“外人”(如基层政府)利用直接或间接的权利影响农村信用社领导做出不一定符合经营原则的决策。“内部人”控制是指农村信用社的管理者在信用社的资金使用、处置和收益分配中有违背股东利益的行为。“圈外人”内部化是指与农村信用社有关联但不在农村信用社经营者行列的“圈外人”通过实施一定的权利，直接或间接从企业获取利益，从而与经营者勾结的现象。这三种现象会使农村信用社的法人治理结构无法完善。
(三)治理结构不完善是农村信用社经营机制难以转变的主要原因。
不完善的法人治理结构使得农村信用社无法按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的原则建立和完善激励约束机制。在这种情况下，用工、干部任用、绩效考核、薪酬确定等制度僵化，不能适应现代企业的管理机制，影响了农村信用社的进一步发展。
(四)传统制度的惯性是农村信用社内控制度不完善的直接原因。
首先，体现在决策权、执行权、监督权相互制衡、有效分离的公司治理结构并没有真正建立起来，有其“形”而无其“神”。其次，体现在制度建设步伐落后。自1996银社脱钩以来，信用社内控体系未能像商业银行那样自成体系，在人事政工、劳动工资、审计监督等内控建设方面仍存在盲区，有的甚至继续沿用原农业银行的相关规章制度和管理模式，导致部分制度与信用社管理实践脱节；一些新业务的管理制度跟不上，不能满足业务发展的需要。三是内控制度执行不力。已经引入的系统很少有真正的实现。产生这些问题的主要原因是农村信用社思想和行动中不适应发展形势的传统习惯没有根除，新的思维方式和行为方式没有真正建立和完善。
(五)承担政策性金融任务是农村信用社历史包袱沉重的关键原因。
农村信用社作为一个企业，只有走市场化、商业化的道路才能生存和发展，但同时农村信用社要贯彻国家支农的金融政策。这种政策性金融任务使得农村信用社违反市场运行规律发放贷款，造成资产质量低下、亏损严重、历史包袱沉重等问题，主要表现在以下三个方面:一是行政干预和强制贷款造成的贷款损失。如80年代对乡镇企业的扶持贷款。二是体制转换过程中产生的新坏账。主要是:银行与合作社脱钩时农业银行转给农村信用社的坏账，合作社基金会带入的坏账以及保值储蓄的贴息费用。三是由于政策性金融任务，借款人认为农信社贷款是“闲置”的财政资金，导致信用社不良贷款增加。在这次改革中，国家对亏损信用社因执行国家宏观政策而获得的保值储蓄额外贴息给予补贴，减轻了这一历史包袱；针对农村信用社历年亏损和实际资产损失情况，中国人民银行将安排专项再贷款，并发行专项央行票据，按照2002年底实际资不抵债金额的50%对农村信用社给予资金支持，减轻农村信用社的历史负担。它还通过减免税收和允许信用社贷款利率灵活浮动的政策，增加了农村信用社的盈利能力，并进一步减轻了农村信用社的历史负担。但中央财政对农村信用社实际资不抵债金额的计算基数是根据2002年农村信用社财务报表数确定的。由于很多信用社受短期利益等因素影响，报表失真，所以很大一部分资不抵债的金额没有获得专项再贷款或专项央行票据，农信社的历史包袱没有真正解决。
(6)省级信用社功能定位不明确是农村信用社管理体制不尽人意的重要原因。
按照有关规定，省级人民政府全面承担地方农村信用社的管理和风险处置责任。在省级人民政府对农村信用社的管理职责中，省级人民政府应当根据国家有关要求，结合本地实际，研究决定地方农村信用社改革发展的方针、政策、目标规划等重大事项，通过省级联社实现对地方农村信用社的管理、指导、协调和服务。省级联社主要负责指导和督促辖内农村信用社完善内控制度和运行机制。同时，省联社既是农村合作金融机构发起并受农村合作金融机构委托实施行业自律管理的联合体，也是可以经营部分资金业务和清算业务的独立金融企业法人。因此，省联社是集政府行政管理、行业自律管理和金融企业自我管理、自负盈亏、自担风险、自我约束功能于一体的组织。其制度设计使得省联社很难做到“政企分开”、“权责明确”。
三、对策
(一)进一步明晰产权结构
由于股份制在促进产权明晰、强化约束机制、完善法人治理结构、提高资本积累能力等方面具有其他产权形式无法比拟的优势，银监会在2006年2月底召开的“全国农村信用社工作会议”上，将农村信用社的改革方向定位为:坚持市场化、商业化的导向，力争用5-10年时间，逐步过渡到符合现代金融企业要求的社区型村镇银行机构。根据这一改革取向，农村信用社应围绕股份制社区银行进一步明晰产权结构，以适应改革和发展的需要。当前，首先是培育市场机制。目前，我国经济金融正处于转型期，没有完善的农村经济金融市场体系。因此，要使农村信用社改革取得成功，需要各级政府大力培育和发展市场相关机制，如制定经济和金融法规，促进生产要素的市场化组合等。对于农村信用社来说，要不断深化运用市场机制，减少政府干预，在生产要素市场化组合的基础上，建立明晰的产权关系。二是建立农村信用社补充资本机制。制定符合农村信用社实际的资本充足率管理规章制度和资本管理机制，完善信用风险和市场风险的识别、计量和报告程序，定期或不定期评估资本结构和资本充足率水平的合理性。三是创新资本补充渠道。鉴于目前农村信用社盈利能力有限，不能吸收外资和上市融资，国家也不能直接向农村信用社注资，国家应该允许农村信用社发行次级债券。这样，既可以减轻农村信用社分红的资金压力，又可以优化资本结构，扩大农村信用社的投资范围。四是积极引进战略投资者。在经济发达、信用社实力强的地区，可以引入当地优质民营企业、合格境内投资机构和合格境外金融机构作为农村信用社的战略投资者，不仅可以有效解决增资扩股问题，还可以规范增资扩股行为，改善农村信用社资本结构，解决“内部人”控制问题，加快农村信用社改革进程。在实施中，应适当提高战略投资者持股比例上限。建议监管部门根据《境外金融机构入股中资金融机构管理办法》的相关规定，将境内战略投资者在信用社的持股比例设定为“不超过农村信用社股本总额的20%”。五是增加经营者持股份额。经营者所持股份的增加有利于经营者的激励，使经营者的收益与资本收益挂钩，使经营者与股东的利益趋于一致。六是按照股份多少实行差别优惠政策。根据入股金额的不同，在贷款方式、贷款额度、贷款利率、办理程序、期限等方面为股东提供不同的优惠服务。
(二)完善公司治理结构
完善法人治理结构是深化农村信用社改革的重要环节，也是建立现代企业制度的基础。一是建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、管理权和监督权分离，形成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型公司治理结构。二是规范运行机制。积极探索建立理事会的经营决策机制，充分发挥高级管理层和内部专业委员会在经营管理中的作用；要把管理团队深化为运营执行机构；要将监事会深化为业务监督机构，积极探索在联社高级管理层下设立专职合规部门，对其遵守法律法规、监管规则、行业管理规范和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立董事参与农村信用社管理。独立董事既不是农村信用社的股东董事，也不是经理董事。他们产生于农村信用社的外部，不是农村信用社的直接利益相关者。独立董事由农村信用社股东大会依照法定程序任命，依法独立行使权利，承担相应的法律责任。独立董事以客观公正的立场参与董事会决策，有助于农村信用社决策的科学有效，有效制衡经理或执行董事的决策地位，保证专家决策。
(三)内部运行机制的转换
一是按照“授权经营、分级考核”的原则，合理设置各项管理和业务工作的职责。二是实行全员劳动合同制，实行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等用工制度。，形成能上能下、能进能出、优胜劣汰的用人机制；要精简机构，减少人员，有效控制农村信用社从业人员总量过大、结构不合理、分布不均等问题。三是改革分配制度，全面推行绩效工资分配制度。加大考核力度，根据岗位责任大小、工作质量、经营业绩、贡献大小拉开收入差距，充分调动全体员工积极性。第四，要改进管理人员的选拔方式和方法，实行竞争性招聘和择优选拔，增加交流，防范管理人员的道德风险。第五，遵循“精简高效”的原则，分类实施“定岗、定员、定员”制度。通过明确责任和任务，解决无事人和无事人的问题，解决农村信用社长期存在的失职无人负责、经营亏损无人弥补等问题。
(四)全面加强内部控制建设
第一，树立正确的内控观念。要加强“合规文化”建设，让全体员工在思想和行动上摒弃传统的制度惯性，树立理性、稳健、审慎的管理理念；坚持“制度第一”的原则，在全体员工中倡导职业道德和诚实正直的价值观，统一思想，形成合力。二是完善内控制度。要通过深化改革，建立健全农村信用社的机构控制、岗位控制、程序控制、业务操作流程和授权授信规章制度，制定风险防范责任制和防范措施。三是创新内控方式。通过管理制度和岗位职责的调整，实现内部控制的组织控制要求，将不相容岗位彻底分离。四是明确业务流程，实现内控中的同步控制要求，如双控、分账、替代审查、双线核对、日结、贷款“三查”。五是明确责任和权限，实现内部控制的授权控制要求。明确授权事项，明确授权的职责和审批程序，建立检查制度。六是严格规范操作，实现内控的实物保护控制要求。比如现金等有价证券要有两人严格保管，两人押运，两人管理，交接登记，互相监督制约，定期清点。七是建立员工管理的约束机制和优胜劣汰机制，实现内控对人的控制要求。严格执行免职制度、竞聘上岗制度、失察问责制度、干部交流轮岗回避休假审计制度。严格审计监督和合规管理，实现内部控制的监控功能，引入客观评价体系。
(五)强化金融创新。
第一，创新经营理念。克服传统思维、思维定势、超前思维的障碍，树立效益意识、市场意识、服务意识。二是创新金融科技。建立以省为单位的集中网络电子平台，并在此基础上实现全国联网。三是创新金融产品。按照“以市场为导向、以客户为中心”的原则，加强中小企业和个人金融服务创新，大力推进中间产品创新。四是创新服务方式。建立“个人贷款服务中心”和“个人投资理财服务中心”，提供“一站式”服务；推进信用* * *建设，构建利益* * *支撑的联合担保服务体系；按照“社区银行”和“零售银行”的品牌战略，合理布局网点，完善业务功能，健全个人业务优质服务体系，打造标准化、精品化网点，提升自身形象。
(六)加大政策支持力度。
一是通过对比国家对国有商业银行的财政注资和不良贷款剥离，降低专项央票的兑付“门槛”。同时，2002年底的实际资不抵债金额应以权威中介机构清产核资后确认的数字为准，而不是农信社的报表数字，以体现政策公平原则。二是对贫困地区农村信用社发放的涉农贷款给予一定比例的财政专项补贴。三是贫困地区农村信用社税收减免扶持政策再延长10-15年。四是取消对农村信用社的业务限制政策，帮助拓展优质客户市场。第五，妥善解决行政机关和公职人员向农村信用社贷款、担保和民间借贷造成的不良贷款问题，化解历史包袱。六是切实解决接收农村合作基金会遗留问题和关闭城市信用社债权问题，保全农村信用社资产。七是地方政府要切实改善信用环境，出台相关措施保护农村信用社合法权益，降低农村信用社维权成本，增强农村信用社支持“三农”和县域经济发展的积极性。
(七)完善省级管理体制。
为解决目前省联社职责不准、管理制度不完善的问题，增强农村信用社的抗风险能力，提高决策水平，实施有效管理，在现行体制下将县级联社建成统一的法人、合作银行和商业银行，再用3-5年时间建成全省统一的合作银行或商业银行。这样，不仅有利于加强行业管理，形成较为完善的风险防范体系，也有利于完善业务功能，加快金融创新步伐，增强信用社的市场竞争力，使农村信用社在社会主义新农村建设中发挥更加积极的作用。