美国的社会救助
第一，美国社会救助体系的建立
(一)美国社会救助制度建立的历史进程
从65438年到0929年，美国出现了经济恐慌和萧条导致的危机贫困。为了应对这一经济和社会变化，政府相继采取了许多措施。1933年罗斯福总统提出“新政”计划，影响最深远的是1935年国会通过的“社会保障法案”。该法案的主要内容之一是公共援助计划，将妇女、儿童、老年退休、残疾和失业补偿纳入社会福利体系，形成不同类型的援助体系。在政策设计上，公共救助计划强调对“应得穷人”的救助，救助条件苛刻，惩罚原则明显。从政策执行主体上，把救助的责任和权力推给州政府；从政策的后果来看，给穷人带来了显著的社会烙印。
1960年代，随着经济的增长、国力的强大和民权运动的要求，美国的各种社会福利制度开始全面扩展。与20世纪30年代经济危机导致的贫困不同，20世纪60年代更为复杂多样的结构性贫困主要是由社会结构的变化和工业化经济导致的，因此解决办法更加全面和激进。尼克松总统在1964倡导的“与贫困作斗争”中提出的措施有:一是强调“平等”的民权法案，希望消除人为的不平等和歧视；二是强调“减税”以增加收入、提高购买力的减税法案；第三，强调“就业”的经济机会法案，可以激发潜力，创造就业机会，使每个人(尤其是穷人)都有充分可行的社会参与，消除贫困，创造“伟大社会”。虽然“与贫困作斗争”的计划是为少数人设计的，但它包含了一个深远的社会目标，即试图不仅帮助穷人，而且通过消除社会和环境障碍来消除贫困，实现社会和谐发展(Glazer，1986)。
(二)美国公共救助体系
美国的社会救助体系包括老人救助、盲人救助、残疾人救助、有抚养子女家庭救助(以下简称AFDC)。这些政策都需要通过资产调查，包括:第一，直接提供货币以提高穷人的购买力；二是直接提供生活必需品，比如吃、住、医；第三，注重保护儿童青少年的成长环境；第四，与创造就业有关的计划(林万亿，1994)。1974的社会保障修正案对公共援助进行了重大修改，主要是将分类补充公共援助纳入补充保障收入(SSI)，并将其纳入联邦政府的负责范围。公共援助制度包括以下项目:
1，补充安全收入(SSI)。包括对老人、盲人和残疾人的现金支付。虽然联邦政府的补贴力度大于各州，但各州政府和地方政府仍然有更大的权力决定补贴额度，所以各州的补贴力度差别很大，联邦政府和州政府针对不同对象的补贴力度也不一样。
2.受抚养子女的家庭津贴。从65438年到0935年，联邦政府开始照顾受抚养家庭，当时的罗斯福总统将对受抚养儿童的援助(ADC)纳入社会保障法案。ADC在1961和1962之间经历了两次大的变革，这两次变革都与家庭有关:一是ADC在1961与失业父母结合，使失业父母因家庭依赖子女而获得救助；第二，1962年，ADC更名为AFDC，主要强调救助对象是家庭，而不是孩子。同时，AFDC不仅包括现金补贴，还包括医疗补助、住房补贴和食品券。
3.医疗补助。美国从1965开始这个项目，主要是改善公共援助受益人的医疗保健，比如SSI和ADFC。联邦政府的补贴占50% ~ 80%，规定了服务的范围和资质要求。州政府可以有自己的补贴标准和资格。
4.一般援助这一计划针对的是不符合联邦补贴计划的穷人，各州应提供其他一般援助以维持穷人的生活。一些国家提供直接的现金支持，而另一些国家则包括医疗付款、住院、丧葬和其他物质援助。该方案也是国家社会福利方案的重点项目。
5.食品补贴计划。食品补贴计划包括以下两种:一是食品券，是美国农业部提供的农产品，用于补充低收入人群的营养和食物需求。穷人可以用代金券购买食物，或者免费获得食物，目的是增加穷人购买食物的能力。第二，针对低收入家庭儿童、孕妇和哺乳期妇女的妇女、婴儿和儿童补充食品计划，旨在补充妇女、儿童和婴儿的营养需求。通常，优惠券用于提供免费食物，如牛奶、果汁、奶酪、豆类、谷物和代金券营养必需品。此外，营养午餐也是一种常见的辅食计划，是专门为学校和机构的孩子设计的。
6.住房补贴。住房补贴包括公共住房和房租补贴。公房是穷人的免费住房，或者说是廉租房。房租补贴是指根据1974年通过的《住房和社区发展法》向穷人间接支付房租。如果穷人的收入低于该地区平均收入的80%或低于贫困线的两倍，他们可以获得租金补贴。这个救助项目需要大量资金，对联邦政府来说是一个很大的财政负担。
1930年代和1960年代美国社会援助政策面临的问题
美国20世纪三六十年代建立的社会救助制度，其过程和结果仍有许多问题需要考虑。
首先是对贫困的理解。“新政”和“反贫困斗争”基本上将贫困视为一种不自然和不必要的现象。同时，他们也认为穷人的失业问题主要是由于社会经济环境刺激不足和缺乏充分的工作准备。因此，美国政府以“劳动原则”作为社会救助制度的设计原则，并坚信贫困问题可以通过各种公共救助计划来解决。
二是社会救助政策的目标。社会救助制度的出现更多是由于经济发展诱发的社会变迁和社会不稳定，包括种族歧视、黑人骚乱、民权运动等。因此，社会救助制度凸显了其社会控制的政治目标，尤其是在应对黑人贫困方面。
第三，社会救助政策的社会后果，这一方面体现在社会救助政策本身的后果上，比如新的贫困文化、福利发放不公、福利部门过大和贬低低层次就业的贫困，另一方面是美国社会问题规模过大。面对如此庞大的贫困群体(包括没有资格获得社会救助的在职贫困人口)，他们不仅面临着经济收入的不平等，还面临着社会剥夺――如犯罪、少数族裔失业、家庭破裂、非婚生子女和恶劣的生活环境等。，这也造成了美国政府在处理贫困这一社会问题时的其他社会问题(王顺民，1999)。
第二，美国社会救助制度的改革
(一)美国社会救助制度改革的政策背景——“工作福利”理念的倡导。
“新政”时期，美国开始将对穷人的救济加入到“工作”的概念中，罗斯福总统也希望通过工作计划来帮助贫困家庭。最早鼓励领取者工作的尝试是1967的工作激励计划(WIN)。它要求所有接受福利的成年人向WIN登记，除非家中有6岁以下儿童的妇女、残疾人或病人。然而，由于缺乏资金，接受福利的人很少参与这一计划。1980年代，美国修订了WIN的相关法律，使州政府在安排福利就业项目上有了更大的灵活性。“工作换福利计划”是美国的另一种尝试，其原则是:工作换福利。美国学者对上述两个方案进行了评估，发现方案的影响是中等的，未能帮助人们进入一般就业(无补贴的工作)，许多参与者仍然需要福利金作为收入的补充。如果排除工作的价值，该计划的运作成本高于直接支付福利支票的成本。换句话说，从经济角度来看，这些方案不值得实施(Gueron，1996)。可见，这些工作相关的节目似乎都没有达到预期的效果。
1988年，美国国会通过了《家庭支持法案》，被视为对福利法案的彻底改革。它通过签署社会契约确立了福利机构和福利接受者之间的共同责任。根据《家庭支持法》，福利领取者有义务努力实现经济独立，政府有责任继续向符合条件的家庭提供收入支持，并通过“机会和基本技能培训计划(JOBS)”向福利领取者提供教育、培训和就业服务。此外，政府应提供儿童保育和其他支持性服务，以支持那些准备好和已经去工作的人。美国有多项研究对这一方案进行了评估，发现这种劳动力添加策略确实提高了就业率和收入，减少了使用AFDC的人数，但其影响有限，因为仍有57%的人留在援助体系中。然而，教育和培训等人力资源投资战略为ADFC节省了一点支出，但经过两年的跟踪研究，贫困人口的收入和就业没有增加。美国学者认为，“工作机会和基本技能培训计划”的立法设计是完善的，但需要州政府努力发展和扩大教育、培训和就业服务，并允许州政府保持其灵活性和特殊性，设计出适合州和地方需要的计划。事实上，实施这一计划的最大障碍是联邦政府和州政府用于相关服务，特别是儿童保育和其他支持服务的资金不足。
总之，新政期间，美国开始将对穷人的救济加入到“工作”的概念中，政府也一直在努力改善穷人的就业状况，但收效甚微。从1965到1974，接收ADFC人数从440万增加到11400，增加了1。为此，卡特和里根都试图在任期内削减社会福利预算，以达到消除财政赤字预算的目标。美国民主党一直采取宽松的社会福利政策，但到了克林顿总统时期，也决心改革当时的社会救助政策。
(二)美国社会救助制度改革的具体措施——强制劳动和扩大国家权力
65438年至0996年，美国克林顿总统签署了《个人责任与工作机会调和法案》，使其社会救助制度进行了根本性的彻底改革，废除了自1935年以来实施了61年的“福利”同义词AFDC。这部注重“工作”价值、标榜“自给自足”精神的法案，不仅增加了“对贫困家庭的临时救助”(以下简称TANF)，还修改了“补充安全收入”、“儿童抚养费”、“医疗救助”、“儿童保护”、“儿童”
增加TANF的背景因素主要有两个:一是经济发展放缓，而社会福利支出快速增加，福利人口快速增长，导致联邦政府财政赤字；第二是由非裔美国人主导的“下层阶级”的不负责任。在这个阶层中，男性抛弃妻儿，流浪街头，拒绝承担起养家糊口的责任，甚至从事地下经济和街头犯罪。女人，成年人，女孩都有未婚子女，成为单身母亲。由于教育的中断，他们缺乏相应的技能，只能依靠政府救助，形成了“福利依赖”(王，2002)。TANF有两个政策目标:一是倡导让孩子在自己家里得到照顾的精神；二是减少福利依赖。TANF在过去30年里继承了“工作”的传统，这种传统对救济资金的接受者和州政府有相当大的影响。
1，给领救济金的人——义务工。TANF对救济金领取者的影响可以从以下几个方面来观察:一是工作:在TANF方案中，领取救济金满两年或准备好了就要工作，“工作”的定义由各州制定。二是减少和终止福利:如果福利的接受者不符合“工作”的要求，州政府可以减少或终止福利。据统计，65，438+07个州最初决定终止现金福利，作为对不符合TANF要求者的惩罚。第三，很少人可以不工作:只有那些需要照顾一岁以下孩子的单身母亲和未成年父母为首的人可以免于工作，但他们需要接受学校教育，参加与就业相关的教育。第四，要求改善工作时间:除了有6岁以下孩子的母亲，成年福利领取者的工作时间都有了很大的改善。1997年全家每周只需要工作20小时，2000年需要工作30小时，双亲家庭需要工作35小时。第五，儿童保育得不到保障:在TANF计划中，州政府认为，单身母亲即使找不到儿童保育者或负担不起保育费，仍需工作，这使得一些母亲陷入了既要配合州政府的要求，又要为孩子提供充足保育时间的两难境地。
2.为实施社会救助政策——扩大国家权力。
(1)在资金支持方面，TANF的资金来源与ADFC时代不同。以前州政府每支出1元，联邦政府支出的配套资金约为4元，配套资金会充分考虑各州的经济情况。然而，在TANF的方案中，联邦政府按包裹补贴，如果州政府想花更多的钱，就需要自己想办法。同时，联邦政府的包裹资金有三个条件:第一，TANF的资金不能用于提供接受五年福利的家庭，也就是说，TANF的资金最多只能为每个家庭提供五年的福利支付；第二，州政府需要有自己的支出，即在接受TANF联邦政府的拨款时，州政府本身也应该有相应的预算；第三，州政府有责任帮助接受TANF福利的人遵守参加工作的规则。
(2)关于工作参与率的提高:除了增加工作时间，TANF要求的参与率是:1997中的25%，每年增加5%，2002年达到50%，弱势家庭75%和1998。
(3)提高参加工作活动的比率:领取福利的成年人在领取福利两年后必须参加工作。根据国会预算办公室的估计，到2002年，大约70%的福利领取者已经领取了两年或两年以上的救济金，他们应该参加工作活动。如果州政府达不到参与率的要求，第一年将面临5%的宗地补贴减少，之后每年增加2%，累计减少可达21%。
(4)州政府需要设计更多的福利就业项目。TANF限制许多教育项目，因为它们被认为是福利就业项目。TANF可以接受的工作项目包括:无补贴就业、有补贴的私人或公共就业、社区服务、在职培训、求职和工作准备项目。
(二)对美国社会救助制度改革中的TANF计划的讨论和评价
1.在劳动力战略问题上:TANF在福利就业上更注重额外劳动力战略，而不使用人力资源投资战略。TANF显然忽略了一些重要的研究结果，这些结果表明，高中毕业和高中后的任何教育，即使是一年的大学，都会增加脱离福利的可能性，降低重返福利体系的可能性，也能显著减少贫困。
2.关于这个项目的有效性。TANF计划本身并没有提到任何关于参与者工作后的有效性的问题。福利领取者参加工作后真的能获得无补贴的就业机会吗？虽然联邦政府为TANF提供了大量资金，但对项目的结果没有任何要求和规定。州政府对测量结果感兴趣，并将继续开发测量结果的方法。然而，为了确保联邦政府的责任并获得国家TANF在促进就业和经济自主方面的效力，需要联邦政府的目标和效力。
3.关于妇女和儿童的救济。根据美国政府统计部门的研究，以女性为首的单亲家庭在摆脱贫困方面面临的障碍有:第一，即使全职工作，也经常因为工资低、没有福利而被解雇或因其他原因中断工作；第二，高昂的育儿成本等因素往往使女性单亲父母接近贫困线或处于贫困线以下。儿童保育费用占他们收入的265，438+0% ~ 25%。近年来，美国有两项立法措施可能对低收入家庭有所帮助:一是将最低工资提高到每小时5.65438美元+05英镑；二是所得税法的改革，即“所得抵免”(EIC)有了很大的提高。这项措施是专门为低收入家庭设计的，即通过联邦制度扩大退税范围，包括抵消社会保障税以补偿低工资。此外，还有食品券、儿童税收津贴和儿童医疗保健一揽子补贴，以帮助来自无保险和低收入家庭的儿童。
第三，结论
本文以美国社会救助制度的建立为基础，重点研究其政策制定和改革的背景和内容，从中可以看出，其社会救助政策改革的动力在于美国逐渐意识到原来的政策没有工作要求，只强调权力，忽视权力背后的义务，造成福利依赖，需要向强调工作价值的“工作福利”转变，以帮助穷人摆脱贫困。另一派学者，其目标是帮助穷人脱贫，也主张以“资产”积累为基础的福利模式应取代以“收入”为基础的福利模式。“财产积累”政策批评以往的援助政策只注重收入和消费，而不注重通过财产积累来摆脱贫困，指出低收入者不仅收入相对较低，而且其家庭积累财产的能力和总价值也相对较低，导致低保户的贫困状况日益恶化(Sherrade，1991)。但在我看来，无论方案如何设计，都不能忽视社会救助最起码的目的是帮助个人和家庭脱贫。对于老弱残等完全没有劳动能力的个人和家庭来说，基于收入的政策仍然是最重要的。对于有劳动能力的贫困个人和家庭，除了提供基于收入的福利模式外，具有财产积累的福利模式可能会积极帮助个人和家庭摆脱贫困。