信用社是什么时候产生的？
农村信用社改革要解决两大矛盾。
农村信用社作为为农业和农民提供金融服务的社区型地方金融机构，在支持农业经济发展中发挥着不可替代的作用。截至2003年底，全国农村信用社法人单位3.49万户，余额2.2万亿元，占全国金融机构存款总额的11.5%。特别是近年来，各地信用社积极开展农户小额信用贷款和农户联保贷款，有效缓解了农户贷款难的问题。信用社已成为农村金融的主力军和连接农民的金融纽带。
1997以来，信用社改革虽然取得了一定成效，但存在的问题仍然十分突出。主要表现在:一是信用社产权不清，法人治理结构不健全。产权不清导致治理结构存在缺陷。农村信用社“三会”(社员代表大会、董事会、监事会)制度形同虚设，“一人负责”的内部人控制问题十分严重。行政干预现象严重，管理体制不顺，运行机制和内控制度不健全。实际上，由于所有者缺位，信用社的管理机制和内控制度缺乏产权，管理责任难以落实；二是管理体制不顺。人民银行在加强对信用社金融监管的同时，在过渡期内暂时承担了信用社的行业管理职能，不利于监管机构依法监管，真正落实管理责任。地方政府作为地方金融机构，对信用社相应的管理权限和责任不明确；三是历史包袱重，资产质量差，很多信用社经营困难，潜在风险大；此外，信用社的服务模式、融资渠道和服务手段不适应农民和农村经济发展的需要，农民贷款难的问题在许多地区仍不同程度地存在。
农村信用社改革要解决两大矛盾。
首先是合作性质和商业化之间的矛盾。信用合作社是19世纪以后欧美最早的合作社类型之一。起步于20世纪50年代的中国农村信用社，起初具有合作金融的性质，但后来被改造为官办的农村金融组织，失去了合作制的初衷。近年来，随着农村产业结构调整、农民务工经商、劳务输出、跨区域就业、农业创业等现象在全国大部分地区增多，农村金融服务需求日益旺盛。但现实中我们发现(1)信用社名义上是股东所有。但由于社员股数少甚至减少，占总资产比重低，难以体现社员对信用社的所有权关系，使得农村信用社的所有权主体虚化或缺位。(2)农民在信用社存款较多。虽然小额信贷在农村的实施取得了一定的成效，但总体上农民获得贷款的机会较少。因为信贷资金的运动是以金融机构为起点和回归点的货币资金的运动，对于金融机构来说，发放信贷资金的首要原则是还款，即保证借出的资金能够及时归还，而还款是信贷资金运动存在和持续的本质要求。然而，在金融机构的借贷活动中，由于各种不确定因素的影响，借款人违约，不能偿还债务，导致金融机构的信贷资金和利息收入频繁流失，即金融机构将面临信用风险的影响。而且，长期以来，由于农户贷款申请与金融机构贷款发放之间的博弈信息不对称，农户贷款难，农村金融机构贷款难。农民很难从农村信用社借到钱，农村信用社也很难在农村开展贷款业务。农村信用社的信贷资金大部分转移到了城镇企业，部分农村存款和负债以存款准备金和存放在央行的形式停止了在农村的流动。(3)1998后成立的乡(镇)级合作经济组织很多，但也难以集农村政治、经济、社会责任于一体，服务三农发展。
农村信用社的管理也是一个非常令人担忧的现实问题。我国大部分信用社历史亏损较多。在严重的经营困境中，一方面，信用社认为农业经营风险高，农民收入水平低，不愿意为农民成员提供贷款，而试图通过向农民以外的客户(包括城市工商企业等)提供金融服务来化解金融风险。);另一方面，入股的农民深感信用社的“合作”名不副实，转而构建不规范的农村合作基金会。
为了走出困境，农村信用社也在积极探索以产权制度改革为主线的管理模式。目前比较流行的模式有三种:农村信用社二级法人管理模式、县(市)农村信用社一级法人管理模式和农村信用社行业管理模式。我们认为，无论采取哪种改革模式，关键在于正确处理信用社的合作性质与其商业化行为之间的矛盾。
二是非营利行为与商业行为的矛盾。目前，国际非营利组织的商业化倾向与国内合作组织的非营利主导动机之间存在矛盾。虽然合作组织不是一个纯粹的非营利组织，但它可以被视为“社会企业光谱”中的一个点。因此，国际上关于非营利组织发展的理论和实践也值得合作制借鉴。国内合作社应受到其他非营利组织管理做法的启发，向商业企业的复杂运作模式靠拢。j·格雷戈里·迪斯(J Gregory Dis)对产生这种倾向的原因做了如下分析:重视商业的时代精神使营利行为在非营利界容易被接受；许多非营利组织和领导者正在寻找新的方法来提供社会产品和服务，而不使受益者感到依赖；非营利组织的领导者在寻找解决财务可持续发展问题的钥匙；非营利组织可用的资金来源更倾向于商业渠道；竞争对手也敦促非营利组织的管理者考虑将商业融资作为传统资金来源的替代品。事实上，我们有理由相信，合作组织作为一种不完全意义上的非营利组织，应该比纯粹的非营利组织更懂得利用商业化的运作模式，使合作组织更具竞争力，从而更好地为其成员服务。
农村信用社要强化服务功能。
农村信用社改革要解决两个问题:一是明晰产权关系，完善法人治理结构；二是理顺管理体制，增强服务功能。
我国农村经济发展很不平衡，各地农村信用社经营状况差异很大。根据改革方案，遵循所有制结构和投资主体多元化的原则，根据不同地区情况，开展股份制、股份合作制和完善合作制试点。逐步把农村信用社办成以农民、农村工商户和各类经济组织为股东的社区型地方金融机构，服务农村经济发展。要因地制宜确定农村信用社的组织形式。在经济相对发达、城乡一体化程度高、信用社资产规模大且已商业化的地区，可以设立股份制或股份合作银行机构；在人口相对密集或粮棉商品基地较多的县，农村信用社和县联社可以县为单位改为统一法人；其他地区可以在完善合作社制度的基础上，继续实行乡镇农村信用合作社和县联社法人制度。要加大对高风险农村信用社的兼并重组力度，考虑取消少数严重贷款。
农村信用社改革应坚持服务“三农”的经营方向。即使是实行了股份制改革的事业单位，也要根据当地农村产业结构，确定一定比例的支农资金，将其信贷资金的大部分用于支持本地区的农业和农民。
地方政府呢？
国家颁布了《深化农村信用社改革试点方案》(国发〔2003〕15号)，明确要求:“省级人民政府要坚持政企分开的原则，依法管理信用社，不干预信用社的具体业务和经营活动，不将信用社的管理权下放给地(市)、县、乡镇政府。”这实际上给地方政府出了一道难题。显然，金融和一般的经济工作是有明显区别的。农村信用社由地方政府负责管理后，工作中的矛盾难以处理:一是如何坚持政企分开的原则，特别是如何“统一相关部门防范和处理辖区内信用社的金融风险”。二是如何妥善处理政策性业务(支农)和商业性业务(盈利)的冲突。现行政策要求农信社主要服务“三农”，不得盈利，这实际上是对农信社的刚性约束。同时，相当于把本应由政府和政策性金融机构承担的社会职能强加给独立核算、自负盈亏的农村信用社，非常含蓄地将农村信用社定位为准政策性金融机构层面的独立法人实体。第三，如何找到支农和盈利的结合点，寻求政策性业务和商业性业务的平衡发展。农信社毕竟是企业，生存第一的本质属性永远无法回避。如果抛开利益，只注重服务和奉献，必然导致农信社经营亏损，久而久之，最终危及自身生存。怎样才能谈得上更好地服务“三农”？
地方政府可以从以下几个方面入手。
一是地方政府特别是省级政府要引导农村信用社坚持服务三农。同时，努力激活农村有效信贷需求，为农村信用社履行支农职责提供舞台。近年来，农村有效信贷需求不足的问题越来越突出，这既是当前农村经济运行趋冷的产物，也是农村经济运行趋冷的诱因之一。因此，各级政府要制定和实施符合当地实际的产业结构调整规划，以市场为导向，促进城乡一体化发展，培育新的经济增长点，激活“三农”信贷资金的有效需求。
二是根据“政企分开”的政府职能改革要求，地方政府对金融企业的管理只能是间接的宏观管理，不能直接干预农村信用社的经营活动。省级政府负责农村信用社的管理，当务之急是督促市(地)、县、乡三级政府摆正位置，转变职能，切实维护正常的社会经济秩序。宏观上，制定和实施有利于社会稳定和市场经济发展的法律法规，引导和鼓励社会投资，运用经济杠杆和法律武器促进国民经济适时进行战略性调整；在微观层面，要发挥“守夜人”和“服务员”的作用，打击一切违法违规、扰乱社会经济秩序的“肇事者”，维护“三公”原则，鼓励和保护公平竞争，给社会经济活动的所有参与者足够的信心。
三是深化对农村信用社与农村经济融合的认识。
四是深化认识，防范和化解农村信用社经营风险是政府的职责。
第五，深化对农村信用社作为独立企业法人地位的认识，充分尊重其经营自主权，不干预其贷款投放的具体操作。
第六，省管机构和县级协会领导班子要配好，特别是“一把手”。试点方案明确规定，试点地区可以“设立省级合作社或者其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能”。同时，赋予省级管理机构自主管理权，支持其充分尊重民意，严格按照上述原则审慎遴选县级协会领导班子。
七是按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，构建新型产权关系，按照现代金融企业制度的要求，完善农村信用社法人治理结构，建立决策、执行、监督相平衡、激励与约束相结合的运行机制，使农村信用社真正成为法人治理结构科学完善、独立性高的市场化法人实体，增强其规避不合理行政干预的能力，从根本上防止省以下政府向农村信用社转移金融风险。
第八，加大执法力度，坚决打击金融机构逃废债务行为，切实解决成功案件执行难问题。地方政府应以大局为重，以营造诚信市场环境为己任。他们不能以个别企业所谓的“稳定”为由，破坏市场经济条件下既定的游戏规则。
改革方案的缺陷:模式与配套措施
尽管农村信用社改革方案已经尘埃落定，并在部分省市正式启动，但改革仍存在诸多缺陷。我们认为主要是在改革的模式及其配套措施上。
首先，改革的模式需要进一步探索。
如何有效地深化我国农村信用社的体制改革，仍然是理论和实践中的一大难题。关于农村信用社改革的方向，理论上有三种典型观点:一是坚持合作制；二是实行股份制改革；三是办股份合作农村金融企业。此外，一度流行“再国有化”论，即农村信用社和中国农业银行再次合并。
在人民银行的推动下，农村信用社领域试点了三种模式:原农村信用社框架内的改制模式，即江苏模式，2000年至2001年进行，以县为单位统一法人，组建省联社为标志；股份制模式，即2001在信用社基础上重组的常熟、张家港、江阴农村商业银行模式；农村合作银行模式，即2003年4月在农村信用社基础上重组的浙江省鄞州农村合作银行试点模式。
中国农业大学经济管理学院农村金融与投资研究中心何指出，现有的三种试点模式仍然存在不同的问题。实行县级法人制度后，农村信用社仍沿用农村信用社原有的产权结构。同时，农村信用社实际上依赖于政府的隐形担保，政府通过央行的监管实际上已经演变为一种行政干预，农村信用社基本上已经变成了准国有银行机构。在这种情况下，由央行主导的农村信用社重组为“准国有”组织，实际上只是准国有组织的内部重组。这种结构内的修修补补并不是一个有利于明晰产权的重组过程，也不是一个进一步推进现有农村信用社规范合作制的过程。这一过程的实现并没有完成农村信用社准国有金融机构性质的改变。所以过渡到县级法人只能算是次优选择。
苏南三市农村信用社转制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制、提高绩效等方面具有明显的制度绩效，但也存在一定的缺陷。因为如果农村信用社股份制改革全国统一，农村金融在传统农区和经济欠发达地区会受到压制。农业和农村中小企业作为弱势产业，在信贷的利益选择机制面前，必然会受到歧视，缺乏金融支持。同时，这种模式并没有解决农村信用社经营中的多重目标冲突。中央政府要支农，地方政府要发展，监管部门要防范风险，农信社自身要生存。这些目标在实现过程中很难保持一致，单一经营目标的缺失造成了农村信用社经营思路的混乱和经营者的机会主义。在这种多目标冲突中，地方政府往往通过行政干预获取地方利益，同时将成本转移给农村信用社。然后农信社通过问题暴露来汇总成本，形成不良资产和经营亏损，然后把这个风险负担转移给中央政府。中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴来化解农村信用社的风险，从而增加了重组的成本。
有学者认为，浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式，虽然既能实现对一定利润的追求，又能实现对成员的服务，但对我国大多数农村地区来说，是一种可行的金融制度安排。但实行股份合作制后，由于自然人股东数量多、股权分散，其对农村信用社的所有权难以体现，这说明农村信用社所有者缺位的老病无法得到有效避免。
南京农业大学财政金融研究所初指出，从江苏省的实践来看，所有者缺位问题并未得到实质性解决，产生了一些负面影响，相关治理结构的有效运行受到质疑。现行的产权安排无法有效解决所有者缺位和内部人控制问题，治理结构的有效运行受到质疑，“三会制”无法保证不重蹈覆辙。不管信用社的经营状况如何，社员都有一种“搭便车”的心态，认为不会对自身利益产生重大影响。另外，这种产权制度的安排容易导致内部人控制。没有内在动力为成员服务，通过外部监督推动支农目标实现的监督成本可能更高。
其次，需要制定一系列配套措施。
目前国家启动的农村信用社改革只是一个试点，目标有限。首先，从改革方案的实施过程来看，需要各方的配合。比如银监会对农村信用社转制为股份制、股份合作制，资本和资本充足率要求很高。然而，许多农村信用社过去背负着过多的农业政策，如果没有外部支持，它们很难转型。目前央行已表示，将利用专项再贷款或专项央行票据，帮助试点地区的农村信用社解决一些历史包袱。同时，地方财政也要尽快为另外50%的不良资产制定“埋单办法”；再比如，农村信用社划归省级政府管理，没有相关的金融配套措施，很难落实到位。比如，没有农业保险和农村存款保险机制，一旦发生大规模系统性风险，地方政府很难承担救助责任。第二，即使计划得以实施，仍有进一步改善的空间，以达到最终的预期目标。
比如，方案侧重于中央政府和省级政府的权责划分，但问题的实质是如何让改制后的农村信用社真正有动力按商业条件经营。因此，要尽量减少政府股权，积极引入多元化、负责任的股东，将农村信用社的基本决策权交还给所有者、董事会及其任命的管理层。再比如，如何保证股份合作银行为了盈利，会以非农的方式运作资金？未来是否有必要进一步降低管理层级，建立地级以上市管理的农业合作银行，以更好地满足基层农业的金融服务需求？
另外，目前我国还没有针对农村金融机构的相关法律。取而代之的是中国人民银行系统的一些规定和各级信用社参照中国人民银行拟定的范本制定的章程，但这些规定和章程的法律效力相对较低。按照法律经济学的理论逻辑，法律在经济运行中的基本功能是为市场交易提供强制性的行为准则，使参与交易的各经济主体形成稳定的收益预期，从而降低交易成本，提高经济效率。对于农村信用社来说，如果法律机制不健全，可能导致信用社内部、信用社交易规则、人民银行和地方政府的交易规则不规范，阻碍经济效率的提高。因此，有必要尽快出台相关法律，对违规行为给予必要的处罚。