1978年以前城市土地利用系统的特征
土地使用制度是指人们使用土地所形成的制度性经济关系，是对土地使用的程序、条件和形式的规定。新中国成立60多年来，特别是改革开放以来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化，经历了无偿使用土地和有偿使用土地两个时期。本文将从这两个方面对中国城市土地使用制度的演变进行梳理。
1.1城镇土地无偿使用期限
建国初期，我国城市土地属于全民所有，可以无偿占用和使用。没有地租，也没有级差地租。城市土地由国家(中央或地方政府)统一分配、划拨和处置，单位和个人无限期无偿或低租使用。其演变过程体现在以下四点:
首先，土地可以买卖、租赁、限制，最后禁止。从新中国成立到1956，城市私有土地基本上可以买卖、出租、投资、典当、赠与或交换。1956城市资本主义不动产社会主义改造期间，严格限制私人土地所有权，只准使用，不准出售、出租或以其他形式转让。1983国务院下发通知，停止买卖、租赁土地，1986重申。从那以后，土地销售被完全限制。
第二，从土地的有偿使用和有偿出让，到象征性的有偿使用和无偿调剂，最后到完全的无偿使用和调剂。新中国初期，只有国家机关、部队和学校免费使用城市国有土地。1954年2月，国务院有关文件规定:“国有企业经人民政府批准占用的土地，无论是划拨给公有财产的，还是出资购买的，均视为企业资产，无需向政府缴纳租金或使用费。”自此，使用国有土地的国有土地使用者，应由当地政府无偿划拨，且不用缴纳租金。
三是土地配置方式由市场配置向行政配置转变。新中国成立之初，城市国有土地是行政划拨，而私人合法的土地交易是通过土地市场完成的。随着城市土地市场配置主体的不断减少，国家机关、企业、学校、团体、公私合营企业、私营企业或民营文教企业不再能够通过市场购买和租赁私有土地，而是通过政府征收和行政划拨，导致城市私有土地市场萎缩。
第四，从土地所有权和使用权的分离，到名义上的分离，最后到两者实质上的统一。国有土地给单位或个人使用，使用者并没有太多的使用权。以后任何单位和个人使用土地都要层层上报审批，使用方向和性质由国家主管部门审批；不用时，必须由国家调拨，不能自行调拨。
1.2城市土地有偿使用年限
随着我国经济体制改革和开放的发展，国家经济体制发生了重大而深刻的变化，无偿的城市土地使用制度难以适应改革开放的要求。改革已经成为历史的必然，这体现在:
第一，建立城市土地有偿使用制度。为了与国际经济接轨，我国政府必须对中外合资企业使用的土地征收土地使用费，以保证国家土地所有权在经济上得以实现。在此期间，征收土地使用费的出发点是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题。这一尝试意味着我国城市土地由无偿使用向有偿使用转变，迈出了关键的第一步。
第二，建立城市土地流转制度。自1987深圳率先实行国有土地有偿出让和转让以来，我国城市土地使用制度发生了根本性变化，由原来的无偿、无限期、不可流动的土地使用制度转变为有偿、有限、可流动的土地使用制度，国有土地所有权在经济上逐步实现，为国家财政和城市基础设施建设提供了大量资金。
第三，建立城市土地储备制度。土地收购-储备-开发-出让机制初步形成。为了加强政府对城市土地一级市场的调控能力，以市场手段优化配置大量建设用地，提高城市土地资产的附加值和转让效率，土地储备制度应运而生。通过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到了地方政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷建立土地储备机构，推广这种新的土地供应模式。
2.中国城市土地使用制度存在的问题
城市土地无偿使用制度有两个基本弊端:一是在日益复杂的经济社会生活下，特别是在我国工业生产和城市建设主要由外延再生产向嵌入再生产扩展，生产要素重组频率不断提高的条件下，这种制度无法保证资源配置的效率。二是由于土地权益与其他生产要素的融合，无法准确评价土地利用效率，缺乏提高土地利用效率的内在动力机制。
现行城市土地制度存在三个问题:一是地价的市场形成机制和地价调控机制有待完善。近年来，中国主要城市的土地价格迅速上涨，并与房价呈螺旋式上升。地价的上涨有其内在的客观原因，但也有不合理的因素，如地方政府片面追求土地收益、开发商投机等。二是征地补偿机制亟待完善。随着我国城市化水平的不断提高，大量人口和产业向城市集中，城市用地向外扩张成为必然趋势。越来越多的农村土地被纳入城市用地范围。在农村集体土地征收过程中，地方政府为了降低征地成本，试图压低征地补偿费，农民土地权益受到严重侵害。三是城乡建设用地市场分割，土地权益不对等。在我国城乡二元经济结构下，土地使用制度不统一，交易规则和方式不同，国有建设用地和集体建设用地同权不同价的现象普遍存在。这种状况不利于城乡之间生产要素的合理流动，也难以实现城乡土地的节约集约利用。
三。中国城市土地制度未来改革趋势
1.加强土地产权制度建设，完善城市土地权利体系。我国城市土地产权制度的基本框架已经形成，但在具体权力的设置和相关土地权利的保护上还不完善。实践中，由于土地产权制度不完善，土地纠纷时有发生。因此，建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地使用制度，应着力加强土地产权制度建设，实现土地产权的细分，为城市土地的高效利用和土地产权的合理流动奠定制度基础。
2.进一步扩大市场配置土地的覆盖面。一是进一步完善工业用地招拍挂制度。其次，要严格执行划拨土地目录，缩小划拨土地范围。到2020年，除军队和社会保障性住房、特殊用地外，全面实现国有土地有偿使用。
3.逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，切实保障农民土地权益。妥善处理征地补偿不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。依法征用农村集体土地，按照同地同价的原则，及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房和社会保障。
4.统筹城乡发展，逐步建立城乡统一的建设用地市场。实行城乡建设用地统一管理制度。在土地规划的统一控制下，遵循招标、拍卖、许可控制等统一的市场交易规则。集体建设用地和国有建设用地都应在统一的有形土地市场交易。只要用地性质相同，土地使用权的市场开放范围要一致，国有土地使用权和集体土地使用权的待遇要平等，集体建设用地和国有建设用地要“同地同权同价”，构建城乡一体的建设用地市场。