中国古代检察制度发展的特点,并分析其七大历史作用。
(一)先秦时期的萌芽阶段。在夏商周的国家事务中,已经有监察的因素或活动。春秋战国时期的御史就有监督的使命。但这一时期专职监督机构尚未产生,作为严格的监督制度也尚未建立。
(2)秦汉形成阶段。秦朝建立了御医署作为中央监察机构,并在地方一级设立了县御史。汉朝继承了秦制。与此同时,中央政府设立了内务府,同时增设了宰相司直和校尉李思为中央监察官。设立了13个地方部门对地方的2000石官员进行监督,并制定了第一部专门的地方监督条例。给官员和医生出主意的官员也出来了。
(3)魏晋南北朝发展阶段。中央御史台从少府中分离出来,直接听命于皇帝,监察机构初步统一,监察权力扩大,从皇太子以下事事纠正。谏官制度开始规范化、系统化,南朝建立了专门的谏官藏书省。
(4)隋唐时期的成熟阶段。隋设立了御史室、秘书室和抽风机室,分别负责内外监察。唐代有台院、殿院、茶院三个院落,分工明确,相互配合。当地被划分为十个(后来增加到十五个)监测区域,形成了一个相对严密的监测网络。谏官组织分为中书、门下两省,形成谏台并存的局面。
(5)宋元时期的强化阶段。到了宋代,谏院设立,台湾的谏官权力开始混杂并趋于统一。地方监察署设监察署和法官,直隶皇帝。元朝废除谏院,统一台谏。地方设置了御史台,管辖22个监区,每个监区都有一个防止腐败的特使(惩监司),从而使中央和地方在监督机构中融为一体。元朝还制定了一套监察法规。
(6)明清时期的严谨阶段。明朝改御史台为都察院,随后停止谏议朝廷,设六部,以事务为主,成为六部独立监察机构,纪道兼备。地方根据御史、省刑部设置十三个巡检司,同时设置巡抚,形成三级地方巡检司网。到了清朝,六科划归都察院,科道合一,地方监察沿用明制。至此,中国古代监察制度达到了高度的统一和严密。清朝还以皇帝的名义制定了中国古代最完备的监察法典《钦定遵纪法》。这一时期,中国的封建监察制度达到了历史的顶峰。
中国古代监察制度具体内容表现出以下特点:
(一)天皇拥有最高监督权。在专制制度下,最高监察权属于皇帝,整个监察过程,从纠正到讨论,从核实到重新解散,都要按命令进行,最后由皇帝裁决。监督的效果取决于皇帝的智慧,监督者取决于皇帝的保护。
(2)监督机构独立,自上而下垂直监督。由于魏晋御史台从少府中分离出来,中央监察的主体从行政机关中分离出来,形成独立的监察机关。地方监察机关和监察机关一般不隶属于地方政府机关。这种监督制度有利于监督机构独立行使监督权,消除同级或上级行政首长的干预。
(3)注重监事的选拔。历代统治者都非常重视监察官的选拔。也就是说,要求监督者具有诚信、丰富的为官经历和优秀的政绩,还要求监督者具有较高的文化素质。
(4)严格按业绩考核监事。中国封建统治者根据监督者的实际表现来考核监督者,并采取一些量化的方法,可以使监督者尽职尽责,积极进取,减少假监督现象。
(5)允许有风声。监察人可以得到事情的风声,这是中国古代监察制度中非常有益的规定。可以使监察官大胆而广泛地行使监察权,有利于提高监察效率,加强君主对大臣的控制。
中国古代监察制度的发展过程可以发现有以下几个特点:
(A)“同构”——监督机构的设立是相似的。
无论苍桑天下如何变化,王朝如何被推翻重建,无论是汉族还是少数民族执政,一般监察机关和历代监察机关整体变化不大,甚至机构名称、官名、味道都大同小异。中央一级官员级别高,权力大。但负责地方监察的官员,职称较低,多为七品官。这是一种以小控大的方式,迫使执行监督任务的官员努力工作,勤勤恳恳。
监察机构的设立体现了中国封建王朝政治制度的超稳定性。也体现了封建统治集团的阶级属性。当然,随着历史和社会的发展,特别是朝代背景的不同等原因,其监察制度的监督机制和运行方式必然会发生变化。
(二)差异——强化皇权政治的需要
在“度”的范围内推动历代监察制度变革的原因是多方面的,但根本的一条是强化皇权。一部封建监察制度史,某种意义上可以说是一部维护皇权独裁的历史。历代统治者在弱化自身监督的同时,必须加强对中央和地方官员的监督。监察制度的变革和新运行机制的建立,总的原则是强化皇权。西汉武帝创立的“刺史制度”就是证明。汉武帝在位期间,疆域不断扩大,行政机构、郡、国的数量也大大增加,原有的监察制度已不能适应统治的需要。汉初地方监察一是派员常驻,二是派出监察御史不定期巡视各郡。这种方法很快就显现出弱点:一是管理混乱,线索难以了解;第二,中央监察官常年驻地方时,与诸侯或地方长官勾结,屡次造反,朝廷监察不再可信。元丰五年,他下定决心“初设刺史”。
汉武帝设计和建立的刺史监督制度及其运作模式的确是独一无二的。首先,刺史是皇帝直接任命刺史的地方,将皇权垂直向下延伸,没有官员敢与之抗衡。第二,权限明确,任务单一,秘书处只是监督,对象主要是州一级的地方长官。第三,秘书处虽然权力很大,但也受到很大的限制。他只能用“六条”提问,超出六条范围提问是违法的。他只有“违法玩”的权利,没有惩罚官员的权利。此外,秘书处的官阶不高,陆锋只有600石。任职九年后,他有望得到提升。这迫使秘书处尽一切努力“纠正解体”。第四,刺史本人受到双重监督,其活动直接受御史丞相程、司之指挥和监督,刺史轻易不敢偏离。这种职权明确的监察制度对汉代加强地方控制发挥了重要作用。
异化----统治者手中的“双刃剑”
为了加强监督,历代统治者采用了两种方法。一是提高中央监察官员的级别,使他们的机构和官员具有权威性。第二,在具体操作上,历代的做法可以总结为两句话:以小制大,以内制外。也就是说,负责巡视地方的御史官职很低,一般是七品。官员(巡抚)是中央组织的官员,代表皇帝和朝廷出去见事。这种从小处控制大,从内部控制外部的方法,既能提高执行和监督的权威性,又便于地方政府控制,还能遏制其嚣张气焰和滥用权力。统治者的用心并不坏,但事情总是有两面性:在增加监督机构权力的同时,也隐藏着监督权力的异化。所以一旦监国失去或摆脱了监督,就成了封建王朝的对立面,成了加速王朝崩溃的催化剂。但一旦监督者失去或摆脱了监督,就开始异化,成为封建王朝的对立面和加速王朝崩溃的催化剂。
统治者手中的监督之剑可能会割伤自己。
脆弱性----"强干弱支"最终违背了他们的意愿。
中国历代监察制度有一个明显的缺陷,就是对首都官员的监察重于对地方官员的监察。无论是官职的设置,还是赋予的权力大小,或者是组织体系,都是如此。监督首都的官员是高级官员,而检查地方审查机构的官员是低级官员。在组织结构上,中央政府的监察御史往往只设在省一级,在政府一级设置机构的朝代很少,县及县以下的行政组织几乎没有。绝大多数专司监察的官员,都是县知事或副职,或“自纠”。为什么?大概他们认为对王朝生存最直接的威胁主要来自于朝廷中的权贵。历史事实也是如此。很多朝代的皇位更迭,往往都是由官方朝廷的政变造成的。那些手握各种权力的“三公九臣”自然不安,于是监督的重点就放在了他们身上,形成了“强干部弱支部”的监督模式。
再次分析这种模式,可以发现这种做法归根结底是极端个人主义的产物。说白了就是让他们坐上宝座。他们最关心和担心的是官方的政变。因为,一旦权力靠边站,那些忠于主子的虾兵蟹将,包括监察官,总是看风使舵,新的权贵就会把皇位置于危险之中。
封建王朝监察制度的脆弱还表现在其制约机制上。无论哪个朝代的监督手段多么严格和全面,监督的组织路线总是一样的:以官督官。历代都没有动员老百姓监督官员的记载。
综合以上四个方面,我们可以得出这样的结论:历代封建王朝的监察制度在历史发展过程中对我国统一的多民族国家的形成和巩固起到了积极的作用;今天的政治体制改革和纪检监察体制建设仍然可以借鉴。但是,无论封建王朝的监察制度多么完善。再严密再全面,也解决不了封建王朝的内在矛盾,挽救不了封建剥削制度必然灭亡的命运。