国家反垄断局的成立对市场结构的影响

国家反垄断局和国家市场监督管理总局并列在北京西城区三里河东路8号办公楼门口。《财经》记者

樊瑞

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许氏

国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇。

揭牌国家反垄断局

国家反垄断局和国家市场监督管理总局的牌子并列。

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出现在北京西城区三里河东路

八

豪德办公

建筑入口

国家反垄断局的正式挂牌，标志着中国反垄断进入了一个新的阶段。

专家表示，国家反垄断局的成立，有望进一步完善反垄断执法的体制机制，提高反垄断执法的法制化、规范化水平，增强反垄断执法的统一性和权威性。

正式亮相

揭牌仪式上，王勇发表了简短讲话。国家市场监督管理总局局长张工、国家市场监督管理总局副局长、国家反垄断局局长甘霖也出席了揭牌仪式。整个仪式非常简短。《财经》记者在现场看到，揭牌仪式结束后，张工、甘霖等相关负责人在新红绫品牌前合影留念。

甘霖穿着一件黑色底的刺绣中国外套，黑色裤子和黑色鞋子。揭牌仪式结束后，甘霖与国家反垄断局其他成员合影留念。其中一张照片中，反垄断执法一处处长、反垄断执法二处处长许、竞争政策协调司副司长、反垄断执法一处处长在甘霖两侧，国家反垄断总局局长站在后两排。他们是中国反垄断执法机构的核心成员。

第一排左起:、许、甘霖、和。《财经》记者樊瑞/摄

三天前，6月165438+10月15日下午，人力资源和社会保障部宣布国务院任免国家工作人员，甘霖被任命为国家反垄断局局长。165438+10月16王勇在第七届金砖国家国际竞争大会上透露，新成立的国家反垄断局将于本周挂牌。

甘霖出任国家反垄断局长后，全球三大反垄断辖区的反垄断执法机构负责人均为女性。其中，欧盟委员会的执行副主席是Margrethe Vestager，他负责竞争和数字化总局。2020年9月，她与中国国务院副总理刘鹤共同主持了中欧数字领域高层对话。2021年6月，32岁的哥大副教授莉娜·汗(Lina Khan)被任命为美国美国联邦贸易委员会(FTC)主席，她也成为史上最年轻的FTC主席。

为什么要成立一个新的组织？

中国社会科学院法学院副教授韩伟表示，在2007年《反垄断法》颁布之前，设立一个高层次、独立的反垄断执法部门以确保其权威性一直是国内竞争法学界的热门话题和重要共识，这也是国际主要反垄断法域的通行做法。

韩伟表示，对高水平和独立的反垄断执法机构的需求源于市场竞争机制在一国经济发展中所能发挥的核心作用以及与其他政策的潜在冲突。当国家面临经济转型时，需要克服产业政策和管制措施的强大惯性，反垄断执法在机制设计上的保障尤为重要。

13年来，我国反垄断执法机构经历了一系列演变:2008年《反垄断法》实施后，出现了“三驾马车”的机构设置，即商务部设立反垄断局，国家发改委设立价格监督检查与反垄断局，原国家工商总局设立反垄断与反不正当竞争执法局，分别承担相应的反垄断执法职能。2018机构改革后，三个部门的反垄断执法职能集中在当时新成立的市场监督管理总局。

“这是继2018国务院机构三合一改革后的又一重大举措”，国务院反垄断委员会专家组成员、清华大学法学院竞争法研究中心主任张说。国家反垄断局的成立，体现了党中央、国务院加强反垄断执法，维护公开公平的市场竞争秩序的决心。“进一步健全和完善反垄断执法体制机制，提高反垄断执法法制化、规范化水平，增强反垄断执法力度。

张指出，当前，中国特色社会主义建设进入了新时代。基于新的发展阶段，必须贯彻新发展理念，构建新的发展格局，以建设现代化经济体系、高标准市场体系和更高水平开放型经济体系，促进共同富裕，实现国家治理体系和治理能力现代化，促进社会主义市场经济健康发展，加强反垄断和防止资本无序扩张，维护自由公平的经济秩序。

上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林指出，加强反垄断需要制度和资源的保障。目前我国反垄断执法力量不足，需要进一步完善反垄断体制机制，充实监管力量，加强技术支持，组建一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。

国家反垄断局的正式成立，也将对我国的反垄断监管产生重大影响。王先林对《财经》表示，将一个内设局改为三个事业部，更有利于业务量大、专业性强的反垄断执法的有效开展，也更接近其他国际司法管辖区反垄断执法机构的情况。他还指出，最终的效果还是要看新机构的实际运作情况。

科维律师事务所(科维史密夫联合事务所)合伙人、上海市市场监管局反垄断执法专家库成员许表示，反垄断是我国解决当前经济结构性问题的有效政策工具，机构调整可以进一步为反垄断执法提供更多资源。她指出，这次机构调整的迅速完成，说明这种现实需求非常迫切。另一方面，也明确表明未来中国将进一步加强反垄断执法。

成立三个新部门。

国家反垄断局挂牌当天，官方网站市场监管总局更新了机构设置信息。原来的反垄断局被三个新部门取代，即竞争政策协调处、反垄断执法一处和反垄断执法二处。同时，也明确了三个司的具体职责。

竞争政策协调部负责促进竞争政策的整体实施，并负责反垄断的综合协调。指导地方政府开展反垄断工作。牵头制定反垄断制度措施和指南。组织实施公平竞争审查制度，监督和指导各部门、各地方开展公平竞争审查。负责滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法工作。承担反垄断案件的内部法律审查。开展竞争政策和反垄断的国际合作与交流。承担国务院反垄断委员会的日常工作。

反垄断执法一科负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法。组织实施数字经济领域垄断协议，滥用市场支配地位执法。指导地方查处垄断协议和滥用市场支配地位案件，组织协调跨省(自治区、直辖市)垄断协议和滥用市场支配地位案件的查处工作。

反垄断执法二处负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查。负责查处经营者非法集中案件，查处未达到申报标准但可能排除、限制竞争的经营者集中案件。对数字经济领域的经营者进行集中反垄断审查。监督经营者集中附加限制性条件的执行情况。指导企业应对反垄断诉讼，遵守国外法规。

此前，市场监管总局反垄断局有11个职能处室，分别是综合处、竞争政策与国际合作处、垄断协议调查处、滥用调查处、行政垄断调查处、1个经营者集中审查处、2个经营者集中审查处、3个经营者集中审查处、监督执法处、公平竞争审查处、反垄断协调处。

新设立的三个司，即竞争政策协调司，值得关注。徐明溪认为，此次机构改革中设立竞争政策协调司，显示了对研究、出台和实施具有中国特色的公平竞争政策的重视。“从中长期来看，竞争政策的制定将引领反垄断执法和竞争宣传，直接服务于市场经济改革的深化，包括确保不同所有制之间的公平竞争。”

在许看来，成立国家反垄断局有两层含义。首先，它宣布中国有一个独立的中央反垄断执法机构，或者说它是朝着这个方向迈出的一步。第二，公平竞争政策在中国经济政策中的基础地位将得到有效保障。特别是当竞争政策与产业政策发生冲突时，独立的反垄断执法机构会确保自己有明确的立场，从而代表竞争政策与其他相关部门进行充分的协调和沟通。

会有什么影响？

王勇在第七届金砖国家国际竞争大会上表示，国家反垄断局的挂牌，标志着中国反垄断事业将进入一个新的发展阶段。他还表示，下一阶段，要加强重点领域反垄断和反不正当竞争的监管执法，推进规范市场体系建设，坚持平等对待各类市场主体，努力营造市场化、法治化、国际化的营商环境。

那么，下一阶段反垄断监管的重点会是什么？

王先林表示，反垄断法是一个普遍的法律规则，适用于所有领域，但根据不同时期的具体情况，也会突出一些执法重点。他认为，反垄断法修正案草案明确了经营者集中审查是立法层面的重点领域，包括加强民生、金融、科技、媒体等领域的经营者集中审查。“其中，平台经济与这些重点相关，显然将继续是执法的重点领域。”

据张介绍，2018机构改革以来，反垄断执法机构共查处各类垄断案件345起，罚款1亿元。审结经营者集中案件1.900余件。清理四级政府政策措施文件654.38+0.89万份，审核新增政策措施1万项。查处滥用行政权力排除、限制竞争案件169件。

她说，反垄断执法通过有效规范市场行为，可以有效保护公平竞争、深化改革、激发市场活力，但也暴露出执法机制体系存在问题，特别是执法力量不足。

在现实语境下，充实反垄断执法力量已经成为共识，在此前的官方声明中已经多次透露。

今年3月15日，中央财经委员会第九次会议明确提到，要充实反垄断监管力量，增强监管权威；在8月30日的中央深改组会议上，也提出要完善反垄断体制机制，充实反垄断监管力量；反垄断法修正案草案也明确提出，要完善反垄断规章制度，充实反垄断监管力量，加强反垄断执法，维护公平竞争秩序。

在国家反垄断局成立之前，已经采取了大量行动来扩大能力。近日，市场监管总局计划2022年招录33名公务员，其中反垄断局计划招录18，超过所有拟招录人员的一半。

张表示，随着机构调整，将有可能大幅增加人员编制，充实反垄断监管力量。

与省监管的联系值得关注。

目前反垄断执法是中央权限，市场监管总局负责统一反垄断执法。2019年初市场监管总局授权省级机构执行反垄断法后，省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件的反垄断执法工作，也可以对市场监管总局委托的反垄断案件进行调查。

武汉大学法学院副教授周伟表示，国家反垄断局的成立是中国反垄断执法体系的重要升级，但未来如何与省级反垄断执法机构对接，值得持续关注。“目前，各省执法机构的情况不同。一些执法机构是由反垄断部门执行的，一些是由国家市场监督管理总局的统一执法大队参与的。如何将它们统一起来，还将继续观察。”

兆盛律师事务所合伙人(年利达中国合资合伙人)廖表示，国家反垄断局成立后，中央层面的执法力量将显著加强，预计地方层面也会适时推进必要的职能整合和队伍扩充。从长远来看，这将有助于理顺中央和地方执法体系，确保国家反垄断政策在地方一级得到落实。

对此，徐明溪有不同的看法。她指出，地方政府是否加强编制，取决于地方政府如何看待反垄断执法。“地方利益和中央利益未必一致。”

韩伟认为，以其他主要国际反垄断法域为参照，与自身经济规模相比，中国反垄断执法资源总体上仍然有限。他建议，下一步可以探讨如何进一步加强地方执法力量。比如对于经营者集中的简单案件，可以考虑一些地方试点，分担一些案件的审查。