新中国户籍制度的历史背景

建国前没有严格的户籍管理制度，公民迁徙基本自由。新中国成立后，为了废除国民党时期的户籍制度，各级人民政府在人民民主专政下组织公安机关的同时，设立了户籍管理部门，着手建立新的户籍制度。但建国后的前八年，我国的户籍管理制度主要服从和服务于当时民主革命和国民经济恢复发展的任务。在此期间，居民的居住和迁移是自由的，只要居民迁出和迁入，没有任何限制，而且这种自由得到了法律的明确保障。

这一时期中国实行户口自由迁移政策，因此公民迁移变得非常活跃。1958年6月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，规定户口登记工作由公安机关负责，户口登记制度包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记和变更更正登记等七项内容。还规定:“公民从农村迁入城市，必须持城市劳动部门的就业证明或者城市户口登记机关批准的证明，向常住户口所在地户口登记机关申请迁出。”该条例的颁布是城乡统一的户籍制度正式形成的重要标志，也是新中国户籍制度史上的一个重要里程碑。

此后，随着中国政治经济形势的发展变化，该制度日趋完善和僵化。1961，公安部将农业户口和人数统计指标改为“非农业人口户口和人数”，使“非农业户籍”和“非农业人口”成为广泛使用的概念。

1977 1 1 10月，国务院批准《公安部关于办理户口迁移的规定》。《条例》确立的办理户籍迁移的原则是:“从农村迁入城镇(含矿区、林区，下同)的农业人口转为非农业人口的，以及从其他城市迁入北京、上海、天津的，应当严格控制。从城镇到城市，从小城市到大城市，从一般农村到郊区，城镇或国营农场，蔬菜队和经济作物区都要适当控制。”从此提出了“农转非”问题，此后又制定了几项“农转非”政策。同时，为落实上述规定，公安部向全国各省、市、自治区下达了“农村转非”的控制指标，即“每年批准由农村迁入城镇成为非农业人口的劳动者家庭数。不得超过非农业人口的1.5 ‰”。由此，对“农转非”实行了政策和指标双重控制的管理体制。至此，以控制公民自由迁徙为特征的新中国户籍制度已经完成。城乡分割的二元户籍制度正式形成并固化，公民的居住和迁徙自由被人为地从宪法上取消。所有公民被人为地划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业人口”，城乡之间的壁垒日益严密，矗立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元社会结构逐渐形成。