《联合国海洋法公约》谈判的始末

1982 12 2月，历时九年的第三次联合国海洋法会议终于在牙买加蒙特哥湾落幕。作为人类历史上历时最长的国际多边谈判，5438+02年6月10会议闭幕当天，通过了一部由17部分、320个条款、9个附件组成的庞大的海洋法体系。这就是今天人们常说的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。

从南海到东海，因海洋权益而为国人所熟悉的术语:12海里领海、专属经济区、大陆架划界等。，都源于这个约定。正如前国家海洋局局长王曙光对本报记者所说:国际海洋新秩序已经开始形成。

但与此同时，“自公约公布以来，各国都在为自己的领海、毗连区和专属经济区寻找边界，都在寻找对自己有利的法律。”王曙光说，它不断在全世界引起新的纠葛。

对中国来说，第三次联合国海洋法会议是重返联合国后的第一次重要的国际多边谈判。从30年后提出的建设海洋强国的目标来看，这可能是对中国命运影响最深远的国际谈判之一。

事情已经变了。30年后的今天，有人认为中国应该退出条约体系，因为它受到公约的严重约束。与此同时，国内一些学者持完全相反的观点，认为应该遵守《公约》的精神——通过协商解决争端。作为主流声音，政界和学术界纷纷表示，该公约符合中国的发展利益，仍然具有生命力。

一个令人困惑的现实是，持不同观点的专家对《公约》的同一条款有不同的解释和理解。

30年前，中国以什么样的地位和作用参与了《公约》的制定？各种权益的坚持和妥协的原因是什么？作为当今所有海洋活动的守则，《公约》是一份什么样的文件？中国如何在国际法的框架内解决争端，并让它为我们服务？

就上述问题，《瞭望东方周刊》专程采访了第三次联合国海洋法会议中国代表团的两位副代表——国家海洋局战略研究所原副所长陈德功和外交部条约法律司原司长、国际海洋法庭原法官许光建。

关于领海宽度从3海里到200海里有12种说法。

1973年2月第三次联合国海洋法会议开幕前，陈德功是南京海洋地质研究所的一名工程师。1972年调到国家地质局准备这次会议。用他的话说，他改行进入了海洋法领域。

第三届联合国海洋法会议由11届组成，陈德功参加了第二届至第十届。

当时全球海洋权益斗争正达到一个高峰，其重要背景是二战结束后，超级大国凭借全球行动能力在各大洋划定势力范围。

例如，美国在1945战争结束后，立即宣布毗邻美国海岸的大陆架归其管辖和控制。它甚至在毗邻美国海岸的公海上设立了捕鱼区，将其管辖和控制范围扩大到领海以外的海洋。

南美国家首先面临来自美国的冲击:美国渔船不断进入南美海岸，由于其大陆架非常狭窄，无法获得大范围的大陆架管辖权。

这样，先是智利和秘鲁，然后是大部分拉美国家提出宣示200海里领海或对200海里拥有主权和管辖权。

为了调解冲突，1958和1960年召开了两次国际海洋法会议，但都没有取得令发展中国家满意的结果。

自20世纪60年代以来，锰结核这一新的矿产资源在海底被广泛发现。它有30多种金属元素，大部分在陆地上很难获得。这引发了美苏两个超级大国和大型跨国财团向海底进军，海底资源的归属问题再次成为焦点。

于是在1970年，第25届大会决定召开新的联合国海洋法会议，“首先是解决深海海底问题，其次是广泛讨论多种相关问题，包括领海、大陆架、公海渔业、海洋环境保护、科学研究等制度。”陈德功说。

到这次会议开幕，各国在最基本的领海问题上意见不一，从3海里到200海里的主要意见有12个。

陈德功说:领海的定义最深刻、最直接地反映了各国对海洋问题的不同态度:沿海国家的主权要求和自由航行之间的冲突。

美国、苏联等海洋强国拥有庞大的商船、捕鱼船队和先进的海军、海洋科研力量，因此积极扩大自由航行范围。

发展中国家出于国防和保护自身权益的目的，一般主张更大的领海宽度。面对海洋强国的扩张，从1950到1973，主张3海里的国家从40个减少到25个，主张12海里的国家从3个增加到56个。

简对本报记者回忆说，当时成立了一个由国务院领导牵头的中央级谈判领导小组，中国代表团由外交部、国家地质局、国家海洋局和当时隶属于国家地质局的海军共同组成，参加了第三次联合国海洋法会议。

谈判在纽约和日内瓦举行。中国驻这些地方的联合国机构的代表团团长，以及中国的一些省部级官员是代表团团长。除了国家海洋局局长、副局长轮流参加会议，国家地质局人员主要解决资源问题。外交部参加的是条法司的人，随行的翻译也是外交部翻译室的。

后来，中国最著名的外交官，如时任中国驻联合国代表团武官的王光亚，在某种程度上参与了这场漫长的谈判。

除了《公约》最终签署时的外交部副部长韩旭之外，几位中国代表团团长现已去世。如时任外贸部副部长的柴，因其在六机部和中国船舶工业总公司工作时对中国船舶工业的突出贡献，后来被称为中国海洋事业的奠基人。

另一位著名的外交家凌青于2010去世，他的回忆录专门为这次会议写了一章。

南海问题没有成为热点，中日在大陆架划界问题上存在对立。

1973期间，中国海洋事业最重要的任务是与日本共同完成中日海底电缆调查任务。

这是中国第一条国际海底电缆。

6月，上海沪东造船厂建造的“曙光四号”和“曙光五号”测量船出厂。这艘2000吨的船几乎是当时中国最好的测量船。

次年，美国建造了排水量3.5万吨的“格洛马探索者”号，专门用于深海锰结核的试采和深海钻探。

事实上，直到1977第五届会议开始，谈判才真正转向国际海底开发问题。毕竟在领海等基本问题解决之前，是无法提上日程的。

第一次会议于2月开始，1973，主要确定组织、程序和议事规则。

许光建回忆说，美苏在实质性问题上要求“共识”，实际上享有“否决权”。经过激烈的博弈，最终决定采用三分之二多数为标准。

但大会主席仍发表了类似“君子协议”的声明:尽一切可能在实质性问题上采取“协商一致”的方式，在此之前不得启动表决程序。

“整套议事规则是妥协的产物，但为第三世界利用优势打起来提供了一定的条件。”许光说。

在近10年的谈判中，妥协成为一个关键词，对公约的缔结和实施产生了重大影响。

会上的发言极其严肃尖锐。在1974第二次会议上，柴舒凡驳斥了南越代表关于西沙和南沙群岛的发言，称“这是完全颠倒黑白的无耻污蔑！”

然而，据陈德功回忆，在第三次联合国海洋法会议上，南海问题并没有成为热点。

“比如‘南海九段线’问题，现在很多人认为与公约内容有冲突，但当时没有国家提出这个问题，也没有人反对，甚至东南亚国家也表示支持。”陈德功说。

另一个与中国有关的问题是东海问题。在关于大陆架划界的讨论中，中国和日本展开了激烈的斗争。

“在会议上，有些国家会明确地谈到与自己相关的争端，但大多数时候，大家都会就相关的经费进行辩论，并不清楚是为了某个争端。”陈德功回忆道。

整个会议主要分为美国、苏联和发展中国家两大阵营，但各阵营内部也有分裂。比如苏联不像美国有很长的海岸线，所以想限制沿海国家的权利。

在发展中国家中，它分为沿海国家、内陆国家和群岛国家，以及海岸线短、海洋狭窄的地理不利国家。

“会议情况复杂，为了照顾各方立场，公约草案必然是和解和妥协的产物。”许光说。

“无害通过”以自己的方式

"我们坚定地站在发展中国家一边."陈德功说。

凌青在回忆录中说，支持200海里海洋权益与反霸有关。当时中国与拉美国家建交时，都明确表示过这个问题。“我也觉得支持是理所当然的。”

中国自身面临霸权挑战。1958年，中国宣布其领海为12海里，但领海和领空一直被外国侵占，并为此发出数百次严重警告。

当时中国主要利用地面防空力量对抗入侵敌机，因此航空兵和军舰很难在更远的水域设置防线，也很难有效驱逐进入偏远水域的外国船只。

会议最终以不同于领海的200海里专属经济区作为妥协，也确定了24海里毗连区的概念。

这是一个为保护沿海国家利益而设立的特殊区域。沿海国在毗连区享有必要的控制权，并可以惩罚违法者。但毗连区的控制范围不包括海底和空域，与领海明显不同。

随后，谈判进入另一个关键环节:领海导航系统。

在之前的相关国际条约中，各国船只都可以无害通过他国领海。这个问题的焦点是，军用船是否可以像民用船一样“无害通过”，还是必须经过沿海国家的批准？

海洋强国是这一体系的坚定支持者。苏联虽然在国内立法中规定外国军舰通过其领海要经过批准，但在会上主张军舰可以“无害通过”。

中国在1958声明，所有外国飞机和军舰未经许可不得进入中国领海和领空。自1978第七届会议以来，包括中国在内的一些国家一直在共同提议，要求外国军舰在通过领海前，事先通知或获得该国许可。

后来，30多个国家支持这个想法，20多个国家反对。

然而，在谈判中，“无害通过”并没有从草案中删除。到1982第11届，包括中国在内的近30个国家做了最后的努力，要求沿海国家自行制定法规，对无害通过其领海的船舶进行管理。

结果，46个国家支持这项修正案，30多个国家反对。此时正处于谈判的最后阶段，这一分歧差点导致公约流产。

按照程序，如果没有“共识”，就要进行表决。海洋强国很可能会失去投票权，然后拒绝签署整个公约。为避免会议分裂，大会主席多次呼吁不进行表决，并亲自邀请中国和其他提案国代表与美苏代表协商。

最终的结果是:没有要求军舰通过他国领海必须事先通报或获得批准，也没有禁止沿海国家制定法律进行管理。换句话说，各国可以在这个问题上做自己的事。

接下来的几年，各国的做法很多:有的要求事先通知，有的要求国内审批，有的要求运载核设施等有害设施的船舶审批，有的把审批改为通知，有的要求数量。但总的来说，越来越多的国家要求得到本国的通知或批准。

自1982以来，自由航行一直是美国全球行动的基本主张，并成为其介入地区争端的方式之一。

2012年7月，美国国务卿希拉里表示，南海问题涉及美国的基本利益，包括自由航行的权利。

5438年6月+10月，美国核动力航母“华盛顿”号抵达菲律宾进行访问。芬顿舰长表示，美国航母出现在亚太海域是为了确保争议海域的船只航行自由。

在国际海峡的通行问题上也有模糊的妥协——公约不仅规定海峡沿岸国家拥有主权和管辖权，还规定所有船舶和飞机都有“过境通行”的权利。

200海里的困境

从打破旧的海洋秩序和保护发展中国家权利的角度来看，发展中沿海国家在200海里专属经济区等重要问题上取得了重要胜利。

中国是200海里专属经济区的坚定支持者，特别是保护渔业。中国代表团曾主张在《公约》中明确规定沿海国有权控制专属经济区内的外国军事活动和设施，以确保其渔业和海底调查活动的安全。

在1986渔业法、1998专属经济区和大陆架等相关法律中，中国政府强调了在专属经济区捍卫渔业资源的态度，同时表示尊重其他国家在本国专属经济区的权利。

"当时，中国的渔业水平不足以开发近海资源."对上述法律的制定起了重要作用的陈德功说，中国渔民从事大规模远洋捕鱼是在十几年前。

专属经济区之争，在于海洋强国认为它应该是公海的一部分，并一度希望以200海里经济区的“优先权”取代发展中沿海国家在专属经济区的“主权权利”。

凌青在回忆录中提到，一个发达小国在会上给了他一份材料，里面详细计算了200海里经济区建立后各国的利益分配。受益最大的是美、苏、日、英等海洋强国和拥有漫长海岸线的发展中国家，“或许是为了提醒中国不要无条件强力支持200海里”。

凌青说，这份材料和会议现场的实际情况启发他重新思考“什么应该是最合理的”。

1976，凌青从中国代表团副团长升任团长。他询问了一些发展中国家的意见，如阿尔及利亚和委内瑞拉。他们都说200海里对他们不利，但为了照顾发展中国家的团结，他们“不得不接受”。

中国代表团内部也讨论了这个问题。“我再向领导汇报一下，能不能对200海里经济区有所保留？但此时已经是‘马后炮’了。”他说，中国在十几年无条件明确支持之后，不可能突然转向。“任何一个领导人都很难做出这样的决定。”。

“归根结底，200海里经济区并非完全对海洋强国不利。”凌青说。例如，日本的领土只有37万多平方公里，而其专属经济区却有几百万平方公里。

他认为，只强调200海里经济区有反对超级大国霸权的一面，“也是重新分配各国对海洋资源的占有的一面。我们的理解显然还不够全面。”

至少在东部海域，中国是一个半封闭的海洋国家，也就是地理条件半不利的国家。大陆架上的资源实际上是大陆冲积河流形成的，比如长江、黄河。如果没有200海里专属经济区的概念，只有大陆架原则，那么这部分资源肯定是中国的。“在法理和事实上应该是无可争议的，但现在必须与邻国共享。怎么分一直是个问题。”凌青说。

“在200海里经济区的问题上，有得有失。至于得失对比，恐怕谁也说不清楚。”凌青认为，中国在这个问题上进退两难。如果得到支持，将损害中国在东海和黄海的利益；如果没有，不仅会得罪很多发展中国家，也会伤害很多经济利益。

谁的大陆架？

和200海里专属经济区一样，大陆架的概念也得到了认可。但是，“相邻或相向国家之间专属经济区和大陆架的划界标准问题一直没有明确解决。”陈德功说，当两国距离小于400海里时，必然存在专属经济区划界的问题。

在这个问题上，有两派:日本、印尼等23国共同提出采用“中间线”原则，这是之前的《大陆架公约》所采用的原则，有30多个国家支持。

包括中国在内的29个国家共同提出了公平原则，认为中线和等距线只是划界方法，主要根据公平原则通过协议解决。超过50个国家支持这个想法。

中国是大陆架延伸原则的倡导者。在大陆架问题上，他主张大陆架的外部范围不应定义为一个固定的数字，而应根据地貌和地质标准来确定。

当时中国代表团提出，大陆架的具体构成应更加灵活，由“大陆边包括陆架、陆坡和陆地”改为“大陆边一般包括陆架、陆坡和陆地”。

"这个提议受到了一些国家的欢迎，但还没有得到充分的讨论。"徐光剑回忆道。

自己国家所处的自然环境引起对立。“中间线”组大多是大陆架延伸不理想的国家。

在1981的第九届后期和第十七届前期，两组各选10国直接辩论划界标准。

“像所有联合国会议一样，辩论贯穿整个会议。除了拉拢一些中立国，谁也说服不了谁。中立国的态度更多取决于自身利益。”陈德功说。

大会再次面临完全分裂的危险。最后提出了新的妥协方案:不直接提及中间线和等距线，将“公平原则”的明确表述改为“为了得到公平的解决”。

但是，关于他国在专属经济区和大陆架进行军事活动的规定并没有写入《公约》。

2002年，美国军事探测船Badics在黄海与一艘中国渔船相撞。当时美国国防部官员承认，“巴迪奇”号确实在中国专属经济区水域。但是“我们有权呆在那里，他们也有权检查我们！”

正是由于在领海以外的专属经济区和大陆架的军事活动的差异，中美两国对2000年以来发生的几次机舰冲突有不同的看法。

对于许多核心问题，《公约》的措辞繁琐而模糊，在实践中往往导致争端双方的理解有利于自己。“它建立了一个框架，但由于各种原因，它模糊了许多关键问题。”陈德功说。

他认为，这也是中国利用《公约》维护自身权益的机会，“灵活运用《公约》”。

中国没有签署接受国际海洋法法庭的管辖。

由于公约的严格限制，美国政府至今仍拒绝批准该公约。

陈德功回忆说，1982年《公约》通过的最后一刻，美国更换了代表团团长，突然宣布对《公约》有重大保留。

美国反对的部分主要集中在深海矿产问题上，包括要求在新成立的国际海底管理局拥有否决权。与此同时，美国还寻求与英国、法国和联邦德国缔结另一项条约，作为平衡力量。

2012年春，美国国防部长帕内塔开始新一轮努力，推动美国参议院批准该公约。本次投票可能在2013进行。

在美国，对《公约》的态度也存在分歧。比如关于美国海军在亚太地区的情报收集，有人认为公约没有赋予美国这个权利，加入会受到限制；帕内塔认为，加入该公约可以确保美国在这些水域的航行自由和空域使用权。

不受约束地享受权利——这种预期导致一些国家对《公约》进行有利于自己的解读，而《公约》为了妥协而进行的模糊表述似乎提供了灵活的空间。

根据《公约》，设立了国际海洋法法庭和其他机构来处理争端。此外，争端可以通过国际法庭和仲裁程序解决。

中国在这个问题上保持了一贯的风格。在中国的外交背景下，任何国家之间的争端都应该在相互尊重主权和领土完整以及平等的基础上通过协商解决，而不是由第三方机构和国家进行干预或裁决。

早在1972恢复联合国合法席位的时候，中国就没有宣布承认国际法院的管辖权是“自然的、强制性的”。

1976，中国代表在第五届会议上发言，指出领海、专属经济区和大陆架产生的争端属于沿海国主权和专属管辖权范围，应根据沿海国的法律法规处理，不应适用《公约》的争端解决机制。

最后，第三次联合国海洋法会议再次妥协，将上述争端解决部分作为任择议定书，由各国自愿签署。中国没有签署这些文件。

“南海周围的一些国家总是说，把我们拉到国际海洋法庭是没有意义的。我们没有承诺受其管辖。”陈德功说。

1982 65438+2月10，第三次联合国海洋法会议闭幕。在最后一次会议上，中国代表团团长韩旭再次声明:“关于大陆架的定义以及相向而行和相邻国家之间专属经济区和大陆架的划界原则，《公约》的有关规定也是有缺陷的。中国代表团已就此表明了原则立场。”

对于海洋领域来说，“走出去”的势头越来越明显，公约对我们的限制似乎越来越多。比如，我国近海渔业资源的空间越来越小，与其他国家达成远洋捕捞协议是必然的。

然而，第三次联合国海洋法会议和《公约》部分改变了大航海时代以来的海权理论。它期望通过和平框架内的协商和裁决来解决海洋争端，而不是通过造船竞赛和海战。

正如凌青所说，二战之前，大国通过战争瓜分陆地资源，但这一次，海洋资源的划分“没有经过战争，而是通过谈判达成共识，基本达成协议”。

与此同时，传统海权论中不存在的环境保护成为共识，这也是《公约》迄今为止正面效应最明显的部分。

“从这次会议和《海洋法公约》达成的实际情况来看，解决海洋争端的根本力量是一个国家的实力。”陈德功说。

《公约》是妥协的产物，因此很难对复杂的海洋争端做出明确彻底的解决。当事国的实力对比和利弊得失是选择争端解决方式的决定性因素。