郊野公园建设前期管理创新研究？
充分的前期准备和合理的郊野公园项目规划是整个项目顺利进行的重要保证。其中，项目前期审批和报建手续的办理是项目顺利进行的基础和保障。对项目前期管理的认知总结，对项目前期行政审批流程的深入研究，有利于业主从整体上把握项目建设进程，协调各方面因素，促进项目更快更好地推进。
1背景介绍
1.1上海建设郊野公园的背景
郊野公园是上海土地资源紧张约束下优化城市空间结构、提升城市空间品质、满足市民活动需求的重要生态节点。郊野公园位于城市郊区，有良好的自然景观、郊野植被和田园特色，是休闲娱乐的公园。遵循“注重游憩功能、突出乡村特色、优化空间结构、提升环境质量”的规划理念，上海在具有一定规模、乡村风光、乡村植被和自然景观良好的郊区初步选择了21个重点生态节点。同时，根据规划布局和实施的可操作性，确定了7个近期试点建设。
1.2浦江郊野公园概述
浦江郊野公园是上海试点郊野公园之一。定位为城郊型城市森林公园，以森林游憩和滨水休闲为主要功能，打造乡村旅游目的地，为市民提供良好的游憩场所和后花园[1]。浦江郊野公园交通优势明显，是试点中距离市区最近的一个。同时，浦江郊野公园毗邻黄浦江，拥有5.3km的海岸线资源。园区总用地面积5.82km2，其中建设用地1.12km2，其余为非建设用地。浦江郊野公园是我国第一个大面积集中建设的郊野公园。
2上海郊野公园建设前期存在的问题
1993年6月，上海提出建设大规模的环上海绿化带。绿带规划分为三个层次:沿线100m宽林带、400m宽综合绿地、10主题公园。从1995到12实施，分三期建设。这种整体布局被描述为“长藤瓜”，其中“藤”是绿化带，“瓜”是沿线的郊野公园。2008年《上海市绿地系统实施方案》提出改造建设包括郊野公园在内的各类公园，其中郊野公园是指对上海周边绿化带和郊区林地划定的森林进行改造，然后郊野公园的概念才真正开始被引入。由于目前仍处于郊野公园建设的探索阶段，上海郊野公园建设前期遇到了管理机制、政策、指标等一系列问题。
2.1管理机制权限有限，政策不超前。
如何在上海吉剑区之外发展一直是一个痛点和难点，因为缺乏政策支持，缺乏一个有能力的管理机构和一个具有管制效率的法规。郊野公园单元规划的前提是建设用地减少，涉及搬迁、合并、组织等问题。由于资金平衡困难，地方积极性不高，就业困难，难以形成合力。从上海的几个郊野公园来看，减量化工作的具体操作还是以土地调控部门为主，还涉及发改委、农委、绿化市容局、水务局、旅游局等相关部门。郊野公园的前期实施涉及调查、选址、征地、规划，后期的建设和管理涉及其他部门。因为涉及面广，很难形成合力，尤其是在面对协调国家和集体所有土地的关系，协调不同部门机构的矛盾和利益，协调现实和政策平衡的关系。郊野公园的征地、选址、补偿、规划、建设和管理缺乏一个长期稳定的专门事务管理机构。
2.2土地所有权很复杂
上海以城郊基本农田、生态林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态文化资源为基础，构建郊野公园体系。由于土地性质多样，不同的土地权属形成不同的审批渠道。一个项目要经过多个部门审批，每个部门只关心自己管辖范围内的事务。由于审批部门计算方法不同，导致指标重叠，区域内指标不足，项目整体指标不平衡。其次，面积大、情况复杂、运维成本高，困扰了郊野公园后期的可持续性。
2.3配套指标不符合人群需求
10%~20%的郊野公园用于发展，80%~90%用于保护。郊野公园的面积很大，人们的需求逐渐增加，因此对配套设施的需求也越来越大。传统园区单一配套指标有限，无法承载接待、展览、志愿者之家、办公管理、医务室等功能。不过，郊野公园需要逐一落实这些功能。
3个解决方案
郊野公园在建设之初，就坚持可持续发展的方向，形成了高效的管理机构、完善的法律法规、科学的规划和广泛的群众基础，积极应对建设前期遇到的问题。以浦江郊野公园为例。
3.1规划引导政策
(1)成立了由区委牵头的郊野公园推进小组，定期协调重大问题，帮助以建设单位为主体的企业解决前期建设中遇到的问题。(2)从土地项目管理到郊野公园单元规划管理，规划有所创新。在国际方案征集的基础上，形成了浦江郊野公园初步概念方案，编制了郊野公园单元规划，明确了浦江郊野公园的规划定位、用地布局和各项指标。它作为协调农村土地利用和空间布局的载体，是符合土地利用总体规划要求、注重集体经济组织和农民长远增收需求的综合性规划。浦江郊野公园单元规划是上海第一个获批的郊野公园单元规划，是规划的创新和探索。规划综合整治田、水、路、林、村，整合水系、绿化等各专业规划，探索集中建设区外土地综合利用新途径。单元规划批准后，将制定相关的控制规则，并确定相应的设计范围。
3.2项目叠加和政策组合
在集体土地建设上，浦江郊野公园采取“林宜林，农宜农，水宜水”的原则，通过公益林和林地建设，提高森林资源。土地属性的多样性导致项目由多种不同类型的建设项目组成，合理叠加，产生1+1 >:2的化学效应。(1)通过土地整理进行土地整理复垦，利用相关政策资源，促进农村低效建设用地减少，淘汰三高一低企业，在减少的同时合理布局空间结构。(2)通过水系建设，改造水系，打通农村周边的端头河。(3)通过美丽乡村的乡村环境建设和改造，增加相关配套设施。项目之间相互衔接，浦江郊野公园的形成主要是公园建设和土地改良的有机结合。在集中建设区，以公园建设和公益林改造为导向，叠加水系建设、道路建设、绿道建设、体育设施建设、产业结构调整和减量化建设，把城市布局优化、产业结构调整、加强林地建设、村庄整治和市政设施完善有机结合起来。
3.3连续运行
由于郊野公园是公益性项目，给公园后期维护带来很大困难。除了向市、区申请财政支持外，我们还尝试提出ppp.cbi360.net/zhishi/559.html" Target = " _ blank " > Ppp模式，如特许经营、委托管理、园区部分区域收费和开展经营活动，激发社会资本活力。浦江郊野公园结合大宅、靠近市中心的区位特点，根据不同区域打造不同的景观特色，在集合区打造以花卉为主体的高互动性精品园林，在集合区外引入综合农艺互动体验区，通过景观设计师和规划师的合作进行突破。
4争取指标，合理突破局限。
全市首个用地双指标的园区项目，通过协调市规划国土管理局支持新增建设用地计划，以公允价格调整耕地占补平衡指标；首个园区项目申请配套设施工程规划许可证；首个由市绿化市容局和区建管委双重监管的公园项目，即公园内绿化景观由市绿化容局监管，配套建筑由区建管委监管的双重监管模式。浦江郊野公园按照“生态优先，避免大拆大建”的原则，在建成区内按公园标准建设，在建成区外进行土地改良和森林改造。集中建设区征地转换区，园区配套服务建筑落地地块全部配建建设用地农转指标，建设流程参照绿化建设项目基本流程执行。根据《郊野公园指引》，郊野公园服务设施用地规模不得超过公园开放面积的0.5%(占用类集合面积指标)，单个建筑面积不得超过500m2。虽然有市绿容局的规划批复支持，但区规划国土管理局的批复突破“浦江社区MHPO-1316单元地铁8号线申都公路站西侧街坊控制性详细规划”仍存在较大不确定性。
5结论
郊野公园作为城市绿化的重要组成部分，基于城市和郊区的发展需要，合理的管理机制和积极的政策引导应该在其中发挥重要作用[2]。在建设初期，需要对郊野公园规划建设进行合理的总体布局，在宏观背景下考察其利弊，在实际项目中不断探索郊野公园建设初期的实施路径。
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