解读“十四五”旅游发展规划:收回被打出的拳头。
解读这份发展规划，需要将其与“十三五旅游发展规划”结合起来，比较两者的异同，从而真实反映三大问题:
(1)你反思了什么？
(2)改变了什么？
(3)你主张什么？
这三个问题对应的是对“十三五”时期旅游业发展的认识和修正，以及下一个“十四五”时期要做的三个方面的规划。下面将从以下三个方面进行论述:
第一，你反思了什么？
《十四五旅游发展规划》原文并未提及对《十三五旅游发展规划》的反思，但通过仔细对比两者，结合中国政府文件的常见写法，就一目了然地看出了哪些反思。反思不一定要写清楚，看看有什么没提到的，或者从强调变成了轻描淡写。
那么十四五旅游发展规划对十三五旅游发展规划有什么体现呢？简而言之，就是把打出去的拳头收回来。
首先，反思了“十三五”以来体育旅游的发展和旅游业的大扩张。
《旅游发展“十三五”规划》将旅游业作为国民经济的“发展新引擎”，试图以旅游业带动国民经济多个产业的发展，大力推动形成以“旅游+”为主导的发展局面，在文化旅游地产、养老休闲、PPP项目、旅游小镇等多个方面大幅拓展，2019以来成效逐步显现。随着旅游业的大规模融资，
旅游业十五规划回归了旅游业本身，发展目标是完善“现代旅游产业体系”，更好地满足“大众旅游消费需求”，收回旅游业向其他行业伸出的触角。
其次，反映了长期存在的“小马拉大车”问题。
第三，“小马拉大车”反映了两个问题，一个是小马现在能不能拉大车，一个是小马以后能不能拉大车。
第四，小马能否拉车现在包括旅游部门能否拉其他部门去争取一个旅游目标的问题，旅游业能否成为地方产业，带动其他产业发展的问题，地方发展是否需要小马拉车，是否有其他选择的问题。
第五，小马未来能不能拉车的问题直接指向旅游产业本身，即旅游产业的范围和规模能不能带动一个地方经济的可持续发展。既然旅游业长期以来不是各地的主导产业，那么是资源错配还是基本合理？
第六，从部门推动来看，2015以来的旅游扩张，是由国家旅游局单独推动的，工商、文化、农业、国土、海洋等多个部门都在搞“旅游+”。虽然一度如日中天，但事后想来还是很难驾驭。每个部门都有自己的基本计划，必须与其他部门协调。
第七，从产业带动的角度来看，虽然旅游部门经常讲旅游的乘数效应，也经常讲“锦绣中华效应”(在锦绣中华消费1元可以带动全市消费13元)，但是这些理论分析缺乏近期的事件数据来证明，忽略了规模和尺度。地级市以上行政级别旅游的乘数效应有多大，会起到多大的作用？以旅游业带动国民经济所有产业的“大车”，还在从现有的旅游城市中艰难前行。
二、什么变了？
既然有反思，就有改变。
改变了什么？总的来说,“十四五”旅游发展规划发生了以下变化:
(1)从愿景到合规
(2)从合作到内部控制。
(3)从全面扩张转向重点发展。
从愿景到合规
对比“十四五”和“十三五”，可以明显发现一个特点，就是“十三五”更有远见。从旅游业作为“战略支柱产业”甚至“发展新引擎”出发，在可以想象的空间里做了最好的设想，希望旅游业本身也能成为一个升降机。因此,“十三五”旅游发展规划是一个蓝图。
旅游业第十个五年计划突出了它的符合性。简而言之，它更符合发展计划文本的要求，更符合术语规范，更侧重于当前的问题及其解决方案。从头到尾都很规范。比如2013之后，旅游行业就很少使用“酒店”这个词了，一般都叫“酒店”。然而，根据国家标准，“酒店”一词更符合标准。根据《中国旅游饭店评定标准》、《中国星级饭店名录》等文件，可以看出当时使用的是“饭店”二字。
不仅措辞很合规，旅游管理和推广方面也很合规。重要的体现就是很多跨旅游的事务尽量在部门内部解决，可以内部控制，而不是尽量采取外部合作。这一点将在下一节中强调。
(B)从合作到内部控制。
《旅游发展“十三五”规划》的文本提出了很多愿景，但其中很多仅靠原国家旅游局难以实现，多部门合作推进成为了选择。如十三五旅游发展规划中，“旅游+”是重头戏，包括“旅游+城镇化”、“旅游+新型工业化”、“旅游+农业现代化”、“旅游+现代服务业”，其中“旅游+现代服务业”包括“旅游与文化融合发展”、“旅游与康养融合发展”。这些粗放的“旅游+”仅仅通过旅游部门是很难实践的，所以很多部委如原国家旅游局、发改委、教育部、人力资源和社会保障部、住建部、农业部、商务部、文化部、国家林业局、国家海洋局等都在文中提到，分担责任，十三五前后与各部门形成了多个联合发展的文件。
“十四五”旅游发展规划是在文化部和原国家旅游局合并的基础上出台的。所以从文中可以看出，更多的是文化和旅游部的内部控制和治理，可以由文化和旅游部解决的，优先在部内解决。所以我们可以看到“文化与旅游的融合”是一个非常重要的内容。而部内难以把握和控制的问题，在《旅游发展“十四五”规划》中却鲜有提及。从文字来看，不仅“旅游+”的篇幅大幅缩减，而且“+旅游”的范围也比“旅游发展“十三五”规划”大幅缩减，提到的部分大多集中在目前部里职权范围内。
与此同时，面对纷繁复杂的“旅游+”、“+旅游”，“文旅融合”成为该部能够掌控和实施的最稳妥的方向。一场大规模的“文旅融合”是从合作推进到内控治理的最好体现。
(三)从全面扩张到重点发展
“十三五”旅游发展规划是高瞻远瞩的发展号角。在“十二五”旅游发展规划中，旅游业已经从传统的旅游产业范畴走向全面拓展。在理念上，以“全域旅游”为核心，实行全产业链、全空间的拓展。全产业链以拓展旅游产业链为基础，全空间以全域旅游为基础，联动了地产、环保、养老、体育、教育。
“第十个五年计划”的重点是在其能力范围内发展旅游业结构和能力。一个是从解决人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡之间的矛盾的角度，看旅游业能做什么。另一个是从文化和旅游部能为旅游业做些什么的角度来解决未来能提升旅游业的方面。前者体现为“旅游为民，旅游带动”的基本原则，后者体现为“以文塑造旅游，以旅游展示文学”的基本原则，通过旅游空间布局、旅游产品供给体系、大众旅游消费体系、旅游治理体系进行细化。原则明确，领域聚焦，整体拓展转向重点发展。
第三，你主张了什么？
在旅游业发展的第十个五年计划中有反思、变化，当然还有倡导。它提倡什么？
(1)回到“以人为中心”，从“旅游能为人们做什么”的角度倡导发展；
(2)聚焦产业升级的根本问题，倡导创新驱动发展。
(3)符合基本规律和规则，主张力所能及的发展。
(A)从"旅游业能为人民做些什么"的角度倡导旅游业的发展
旅游业的第十四个五年计划以明确的陈述开始，即所有的发展都要以人为本，旅游业是解决人民日益增长的美好生活需求与不平衡发展之间矛盾的重要途径。因此，旅游行业的第十四个五年计划倡导高质量的旅游发展和旅游的供给侧改革。
用高质量发展取代低质量发展。在旅游扩张阶段，大量资本进入旅游业带来的是旅游项目的剧增，而且很多是数量的增加，而不是质量的提高。大量粗制滥造的工程，围着山湖卖票，打着旅游的旗号开发房地产或其他产业的现象比比皆是。很多旅游项目还不如市政公园的基层。这种大规模的扩张带来了同质化的低水平的旅游扩张，这种扩张在疫情中还没有大规模到来。49660.68868688666
以供给侧改革明确未来发展方向。“人民日益增长的美好生活需要”说明人们对旅游的追求越来越好，要求越来越高，不是停留在低质低价的阶段，也不是停留在关门票的原始阶段。很多老旧寒酸的小旅游用品显然已经不能满足现阶段人民的需求，但是票价依然居高不下。这才是需要废除的，清除的，或者升级完善的。
旅游产业发展的“十四五”规划，就是要倡导“以人为中心”的产业发展，而不是抓着短板不放，固步自封，狂妄自大，却还在忽悠消费，让旅游产业真正满足人们的需求，平衡供需。
(B)关注产业升级的根本问题，倡导创新驱动发展。
《旅游业发展第十个五年计划》明确指出，旅游业的根本问题是产业的提升。这一方面源于“人民日益增长的美好生活需要”，另一方面也是这么多年旅游业发展的必然趋势。老景区需要升级，不仅是因为原有的设施设备已经开始老化，还有新的需求、新的趋势，需要在主题、产品等方面进行升级。新的景点也需要升级，因为人们对美好生活的需求是不断增长的，会随着潮流和时代而改变。即使是新的旅游业态，也会因为筹备过程中的时间变化，与最新的需求不匹配。旅游是一个不断追求、创新、升级的过程。
“十五”旅游发展规划倡导创新驱动发展，深刻认识到科学技术是第一生产力，是引领旅游业变革的内生动力。特别强调智慧旅游、新技术在旅游中的应用和旅游大数据的研究应用，以科技引领旅游产业创新，提升旅游产业发展水平。大数据、云计算、物联网、区块链和5G、北斗系统、虚拟现实、增强现实等新技术都成为了创新驱动的抓手，用“互联网旅游”拓展了新技术场景的应用。充分认识到旅游行业的短板，积极寻求技术赋能，而不是扩大利用旅游赋能其他行业，这是很大的改变。
(三)符合基本规律和规则，提倡量力而行的发展。
旅游发展“十四五”规划肯定了“十三五”期间旅游业发展取得的成绩，并从基本规律出发，倡导量力而行的发展。
其中，遵守基本法主要体现在两个方面。一是产业空间发展的基本规律。与“十三五”全面铺开的“全域”发展不同，“十四五”提出了“点辐射、带串联、网协同”的全国旅游空间新格局和“点带网”的空间结构。在“十三五”风景名胜区建设取得一些成绩的基础上，我们可以看到“十四五”规划的表述中更加强调“带”，指出长城、大运河、长征、黄河国家文化园和丝绸之路旅游带、长江国际黄金旅游带、沿海黄金旅游带、京哈-京港澳高铁、太行山-武陵山、万里茶道。以及京张体育文化旅游带、黄河文化旅游带、巴蜀文化旅游走廊、杭黄自然生态文化旅游走廊、太行山区等重点发展带空间，都是在各自城市群发展的背景下进行的，这也符合“点-带-网”逐步发展、缓慢推进的客观规律。而不是空间结构，到处都是，很难找到重点。
第二个遵从是遵从部门治理规则。在中国的政府治理框架下，每个部门都有自己的权利和义务，一个部门很难对另一个部门施加影响。如果是跨部门合作，往往需要更高一级机构的协调。所以十三五期间，国家旅游局虽然提出了很多部门合作的建议，但往往需要更高一级的行政力量在地方层面进行协调，非常规，难以持久。
文化和旅游部成立后，首先符合部门行政规则的是部门内部可以解决和发展的事项，这在《旅游产业发展“十四五”规划》中有明确体现。由此可见，“文旅融合”是主要手段，“以文促旅，以旅促文”是部门治理的体现。在此背景下，推进国家文化公园建设，“把国家文化公园建设成为传承中华文明的历史文化长廊、中华民族的精神家园、提高人民生活质量的文化旅游体验空间”，是一项非常重要的工程。建设文化底蕴深厚的旅游度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区，是重要的落脚点。其他，包括红色旅游、乡村旅游、研学旅游、冰雪旅游、自驾游等。，都是在无法推广的地区稳步开展。这些措施符合部门治理的基本规则，可以在该部提供的资源范围内制定。
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正所谓“收回自己打出去的拳头，是为了更好的进攻”。十三五旅游扩张，赶上全球疫情后，旅游收缩，对于未来的发展，十四五旅游产业发展规划给出的路径是先把拳头收回来，更好地发展产业本身，更好地遵循发展规律和部门规律，修炼内功，进行供给侧改革，以人民为中心，达到满意。
(刘:刘通讯员:刘晓曼)