第21条的历史背景
同年欧战爆发，几乎所有欧洲国家都加入了战争漩涡，中国也于同年8月6日宣布中立。日本乘机夺取德国在中国的权力，于8月15日向德国发出最后通牒，并通知中国* * *:一、尽快解除德国在日本中国海域的舰队武装；2.德国* * *于2004年9月05日1915之前将胶州湾所有租赁土地无偿无条件移交给日本，目的是将其归还中国；三、以上两项，德国在1965438+2004年8月23日没有完全认可的答案，那么日本将采取必要的行动。
直到截稿，德国没有回复。8月23日，日本对德宣战，但没有出兵欧洲。但海军和陆军两万多人在中国山东龙口登陆，越过莱州半岛作为战区。沿途所有的中国城镇都被占领并被视为敌国。
日本人在山东登陆，事先没有通知中国。
得知这个消息后，袁世凯最初的对策是，除了作为中立区，防止战火蔓延到中国，还利用日俄战争时使用的方式，划定一条日军过境的走廊和参战国的战区。
关于当时的决策过程，出席会议的顾维钧回忆如下:
“总统急忙在总统府召集* * *部长，所有内阁部长都到场了，还邀请了参事开会。
当时我是外交部参事，邀请的三个人之一，另外两个是国务院(内阁)参事。
一个是吴朝书，吴曾在牛津大学学习，是英国律师和伦敦林肯法律学会会员；另一个是金邦平，留学日本，也是国务院参事。
总统宣布会议结束后，他说邀请了三名顾问参加会议，因为他们在三个不同的国家学习过，学习过法律，了解国际法。题目是如何应对日本侵略中国领土。
他必须先听取三位法学家的意见。
主席让我先发言，我毫不犹豫地说，日军在龙口登陆是公然违反国际法的行为，因为中国在欧战中已宣布中立；根据国际法，交战双方都应尊重中国的中立。
所以为了表明中国是在尽中立国的义务，有义务保卫自己的领土，保持中立的立场。
所以抵抗日本侵略的理由很明显。
校长请吴朝书发言，说想听听在英国学国际法的学生的意见。
吴是前著名的中国驻美大使吴的儿子。
他只是说他的观点和我的完全一样，中国必须履行中立的义务，以便根据国际法保护中立国的权利。
如果中国不捍卫中立，沉默，即使不承认，也等于默许日本的行动。
袁世凯也请金邦平发表意见。
金珉奭说，日本造成的局面比较套路，他真的很难表达明确的观点。
袁世凯向陆军参谋长段请教，中国军队可以采取什么行动来保卫自己的国土。
段回答说，如果总统下令，部队可以抵抗，尽量阻止日军深入山东。
但由于缺乏武器弹药，打起来会很困难。
总统直截了当地问他抵抗能持续多久。
段马上回复说四十八小时。
总统问他48小时内做什么，他看着总统说，等总统指示。
总统又问外交部长孙宝琦。
孙支支吾吾，不知道他在说什么。简而言之，他没有成熟的意见。
总统环顾四周，等着其他酋长发表意见，但每个人都沉默不语。
总统深深地叹了口气，说他理解法学家们关于中国根据国际法应该做什么的意见。然而，我们的国家毫无准备，它如何履行作为中立国的义务呢？
总统把事先准备好的笔记作为他演讲的基础。他提醒大家，中国在满洲也遇到过类似的事件。
从1904到1905，日本和俄罗斯在中国打仗。当时日军根本挡不住，只好划了个“战区”。
那么，也可以划出一条走廊，日本可以通过走廊进攻青岛。中国不会干涉日本在这一区域的通行，中国在这一区域之外保持中立。
显然，这是应对非常情况的非常措施。
总统要求在场的法学家起草一份文件，划定所谓的战区以及在战区以外保持中立的条例。
因为陆军参谋长表示中国不准备长期抵抗，而总统提出了自己的解决方案，所以与会者一致认为这个解决方案是中国目前应该遵循的唯一切实可行的政策。"。
也就是说，在日军已经登陆，日军完全没有抵抗能力的情况下，袁世凯别无选择，只能宣布魏县站以东为中德战区，以西为中立地。
然而，日本方面仍然置之不理。反而增加了军队。占领威县后，沿铁路向济南进军。不仅占领了吉焦铁路全线和沿线所有的矿山，而且把在铁路和矿山工作的中国员工全部赶走，全部交给日本人处理。它声称山东铁路由德国直接管理，是德国的国有财产...日本占领吉焦铁路，占领济南是为了摧毁德国的根据地，这是有道理的。
中国，虽然反复* * *，日方却置之不理，连青岛也被日英联军占领。袁* * *曾正式照会日英大臣，要求撤军。这一次，他大发雷霆，向袁世凯提出二十一条。