新中国成立后的几次机构改革及其启示。
一、计划经济体制下政府全方位角色的职能调整(1949—1978)
新中国成立之初，中国国防工业的基础十分薄弱。当时全国共有162家军械企业，其中解放区建立的人民军械企业92家，国民党政府遗留下来的军械企业68家。[1]这些军械企业只能制造枪支等轻武器和飞机、舰船等重型装备的简单维修，不能满足新中国国防和安全的需要。这一时期国防工业发展的指导思想完全否定市场力量的作用，政府干预和调节成为军事科研生产资源配置的唯一形式。政府在国防工业的运作中扮演了全方位的角色，扮演了“独角戏”的角色。政府不仅是国防工业军品的唯一购买者，也是国防工业的唯一投资者、监管者和调控者，甚至是军工企业的直接经营者。这一时期政府职能的变化主要体现在管理机构的变化和职能范围的变化与调整。
为了加快新中国国防工业的发展，我国政府全面参与并加大了对军事工业发展的干预力度，成立了专门的军事工业管理机构，并在实践中不断调整。新中国成立后，为了促进国防工业和民用工业的发展，于6月1949+10月19成立了重工业部，主管兵器工业。1950在重工业部成立航空工业筹备组和兵器工业办公室，成立电信工业局和船舶工业局，负责组织军工生产和军工企业调整。随着朝鲜战争的爆发，国防工业的重要性日益突出。为了加快国防工业的发展，中央政府决定加强对国防工业的宏观管理。1951年65438+10月4日，中共中央成立中央军委军械委员会。17年4月，航空工业管理委员会成立。19年4月，重工业部兵工办改组为兵工总局，统一规划和协调全国兵工生产建设，由中央军委兵工委员会领导。同时，为加快航空工业建设，国务院、中央军委将航空工业筹备组改组为重工业部航空工业局。1952年8月7日，第二机械工业部成立，统一管理国防工业。原属于重工业部的兵器工业和航空工业划归第二机械工业部管理。1953年4月，电信工业局划归二机部管理。中国国防工业实现了全国集中统一管理。
1956 116年10月第三机械工业部成立，主管核工业建设和核武器研制。1958年2月，原管理国防工业的第二机械工业部与第一机械工业部、电机制造工业合并，组建新的第一机械工业部，主管全国机械工业。同时，管理核工业的第三机械工业部更名为第二机械工业部。同年5438年6月+10月，中央批准成立国防部国防科学技术委员会。1959 12、中央决定成立中央军委国防工业委员会，归口管理全国国防工业。1960年，第一机械工业部从管理国防工业的职能中分离出来，成立第三机械工业部，管理国防工业。同年年底，航空、船舶、电子工业的研究所从工业部门分离出来，与军队有关科研单位重组，组成专业研究所，建制隶属国防部，业务工作在国防科委统一领导下。19611 2月20日，国务院成立国家国防工业办公室，纳入军队编制，主管二机部、三机部和国防科委工作。此后，国防科委被取消。1963年，国务院成立第四机械工业部管理无线电工业，第五机械工业部管理兵器工业，第六机械工业部管理船舶工业。从此，第三机械工业部只管理航空工业。1964 165438+10月23日，中央决定成立第七机械工业部，统一管理航天工业的科研、设计、试制和基地建设工作。
1970年，国务院机构和人员大幅精简，但国防部和第二至第七机械工业部不变，划归军委办公厅管辖。同时，撤销国务院国防工业办公室和中央国防工业政治部。1973 9月10日，经中央批准，成立国家国防工业办公室，由国务院和中央军委领导，以国务院为主体。主要任务是统筹规划、统筹安排和组织实施国防工业的生产、建设和科研。1974年4月，国务院、中央军委决定成立导弹工业总局，称第八机械工业总局，后撤销第八机械工业总局，成立第八机械工业部。1977 165438+10月14、国务院、中央军委决定成立中央军委科学技术装备委员会，统一领导国防科学技术和国防工业生产工作。改革开放之初，负责管理国防工业和装备生产的机构包括隶属于国务院的第二至第八机械工业部，以及受国务院和中央军委双重领导、纳入军队序列的国防科工委、国防工业办公室和科学技术委员会。其中，国防科委主管第二、七机械工业部的工作，国防工业办公室主管第三、四、五、六、八机械工业部的工作。
通过这一时期军工管理体制的变迁，可以发现政府对国防工业的管理有以下几个明显的特点:一是政府对国防工业实行高度集权的管理模式，中央高层设立专门的管理机构，如军工委员会、国防科技委员会、国防工业委员会、科技装备委员会等。，并将其置于军事管理部门(中央军委和国防部)的直接领导之下，体现了国防工业完全为军事目的服务的特点。二是政府在国防工业的具体管理活动中实行“军民分离”、“行业分离”、“科研生产分离”的管理方式。国防工业由专门的政府管理机构专门管理，有具体的规划和指导。期间虽有“军民结合”的思想，如1949成立重工业部，对军民工业进行统一领导；1958年2月，原主管国防工业的二机部、一机部、电机部合并，成立新的一机部，主管全国机械工业。但很快，国防工业由一个专门的独立军事管理部门领导。不仅如此，国防工业的所有行业也都由专门的政府管理机构管理。改革开放之初，核工业、航空工业、电子工业、兵器工业、船舶工业、航天工业、导弹工业分别归第二至第八机械工业部管理。而且国防工业的科研和生产活动也是相互分离的，由两个不同的部门管理，即国防科委和国防工业办公室。三是军队管理机构调整变动频繁，一般几年一次，有时一年几次，缺乏相对稳定性。
这一时期政府管理国防工业的手段主要是行政手段和指令性计划。军工产业的资源配置、产业发展规划、空间布局都体现在政府的指令性计划中，军工产业发展计划在整个国民经济发展计划中处于非常突出的地位。例如，在第一个五年计划期间，苏联援助的150个实际建设项目中，有44个国防工业企业，包括12个航空工业、10个电子工业、16个武器工业、2个航空工业和4个造船工业。[2]20世纪60年代，特别是第三个五年计划之后，国防工业在政府指令性计划中得到优先考虑。“三五”计划的中心任务是:第一，按低标准基本解决温饱问题；第二，兼顾国防，解决国防所需的常规武器，突破尖端技术；三是加强基础产业对农业和国防工业的支持。(3)从第三个五年计划开始，我国用了近三个五年计划实施以“三线”建设为重点的国防工业发展战略，投入了大量的国民经济资源。“三线”建设期间，从1965到1980，中国三线建设在13个省区，经过三个五年计划，* * *投入超过2050亿元，人力上百万。其中，1970拟定的“四五”计划中，三线建设投资建设项目占全国计划的一半以上。
中国政府在计划经济体制下在国防工业中发挥的这种特殊作用，从巩固国防和发展经济效益的角度来看，既有积极作用，也有一定的消极因素。其积极作用主要体现在以下几个方面:一是在较短的时间内建立了比较完整的国防工业体系，国防工业得到了跨越式发展。政府利用自身在资源配置上的强制力，集中资源发展国防工业，使中国在第一个五年计划期间建立了兵器、电子、船舶、航空、核、航天等现代化国防工业部门。与新中国成立时相比，国防工业的发展跨越了几个发展阶段，走过了西方国家花了一两百年的路。二是军工生产能力快速提升，武器装备研制生产实现质的突破。这一时期的国防工业不仅专业门类齐全，科研手段也基本匹配。人才队伍素质高、实力强，装备生产能力和水平显著提高。此时，我们不仅具备生产飞机、船舶等大型装备的科研能力，还具备尖端技术装备的科研生产能力。以原子弹、导弹、人造卫星“两弹一星”为代表的先进军事技术和产品研制相继成功。第三，它有效地促进了中国内地的高科技产业和经济发展。国防工业是高科技产业。国防工业的快速发展不仅促进了武器装备生产水平的提高，也促进了冶金、机械、化工、材料等一大批工业部门的进步和发展。经过十多年的“三线”建设，促进了内陆省份的经济繁荣和科技文化进步，给内陆建设带来了发展机遇，也为中国区域经济的进一步协调发展创造了必要条件。
然而，政府在国防工业的运作中发挥着全方位的作用，这也带来了许多负面影响。政府作为唯一投资者，承担国防工业发展的全部风险，不仅使政府承担了承担的重担，而且由于企业缺乏经济利益压力和动力，军品生产效率和效益低下，使社会资源得不到有效配置。不仅如此，由于政府在国防工业发展中扮演着“全能政府”的角色，几乎完全否定了市场机制的调节作用，而且由于政府内部缺陷导致的政府失灵的存在，国防工业的运行效率受到了不同程度的损失。特别值得一提的是，由于其在国防工业发展中单纯的军事导向，不仅国防工业的发展日益偏离经济效益的目标，而且国防工业只能发挥单一的为军队服务的功能，不能有效发挥其服务经济的功能。主要表现在以下几个方面:一是国防工业规模过大，投入了过多的资源，从而挤占了大量用于经济建设的资源，制约了整个国家的经济发展；二是基于安全考虑的“山、散、洞”布局结构，导致军品生产运输成本和合作成本高，生产效率和经济效益低；第三，“军民分离”、“条块分割”、“产研分离”的军事管理体制，不仅使军民部门缺乏必要的分工与合作，而且即使没有不同行业之间、军工行业内部科研与生产之间的有效分工与合作，也使资源的重复配置和浪费更加突出，资源配置效率更低。
二、转变政府职能适应社会主义市场经济体制改革的要求(1979-)
1978 65438+2月* *十一届三中全会迎来了改革开放的新时代。党和国家的重心转移到以经济建设为中心。国防工业从服从和服务于国家战略出发，实行军民结合的发展方针，由单纯以国防建设为中心转变为服务于四化建设。特别是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，政府对国防工业的干预和管理也时有发生。主要表现为军工企事业单位的微观主体地位初步确立，开始为市场开发产品、获取生产要素。政府不再是军事领域的唯一投资者，开始借助市场机制干预国防工业的运作。这种变化主要体现在军队管理机构的进一步改革，管理体制的转变，管理方法和手段的改变，市场机制的逐步引入。
为适应改革开放的需要，1979年3月24日，国务院、中央军委决定，第二、七机械部和各省、市、自治区的所有企事业单位实行双重领导，以部为主体。65438年10月8日，中央决定成立中央科研协调委员会，负责协调国家科委、国防科委和国家国防工业办公室的科研工作。12年2月28日，国务院决定第四、第六机械部归国家机械委员会集中领导。1981 9月7日，国务院、中央军委决定将第七、第八机械部合并，组建新的第七机械部。1982年5月4日，根据全国人大的决定，第二、三、四、五、七、八机械部分别更名为核工业、航空、电子、兵器、航天工业部和中国船舶工业集团公司。5月10日，国务院、中央军委批准将国防科学技术委员会、国家国防工业办公室、中央军委科学技术装备委员会办公室(军委办公厅)合并，组建中国人民解放军国防科学技术工业委员会，又称中华人民共和国国防科学技术工业委员会(以下简称国防科工委)。隶属中央军事委员会建制，受国务院和中央军事委员会双重领导。1983 3月14日，国务院、中央军委决定将电子、船舶工业武器装备科研生产归口国防科工委，与国家经委实行双重领导。1986撤销机械兵器工业部，成立国家机械工业委员会，对全国机械工业实行统一规划。1988年4月9日，第七届全国人民代表大会第一次会议决定，撤销航空航天工业部，设立航空航天工业部，撤销国家机械委员会和电子工业部，设立机械电子工业部；撤销核工业部，成立核工业总公司，归能源部归口管理。5月，国务院总理办公室决定，中国船舶工业集团公司将由机械电子工业部归口管理。1990 65438+10月8日，国务院、中央军委决定成立中国兵器工业集团公司。1991年，中国电子工业总公司成立。1993撤销航天工业部，成立航空工业总公司和航天工业总公司，撤销机械电子工业部，分别成立机械电子工业部。
1998，10三月九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案的决定，撤销1982五月成立的国防科学技术工业委员会，按照“军政分开”、“供需分开”的原则，将原国防科学技术工业委员会的职能与国家计委国防司的职能分开。保留国家航天局和国家原子能机构，对外代表国家，对内作为国防科工委。同时，以原国防科学技术工业委员会和总参谋部总装备部为主体，成立中央军委领导下的总装备部。4月，新组建的中华人民共和国国防科学技术工业委员会和中国人民解放军总装备部正式成立。总装备部的职能是制定武器装备发展战略和科研计划，根据武器装备建设需要组织订货。新的国防科学技术工业委员会的主要职责是:制定军工行业发展规划和法规，实施行业管理；配合总装备部，负责科研计划的制定和实施，根据订货合同组织生产，监督订货合同的执行，保证军用装备的生产和供应；国防科学技术工业委员会会同总装备部负责制定军工科研生产能力调整计划并组织实施；承担国家航天局和国家原子能机构的管理职能。
2007年，党的十七大明确提出加快行政管理体制改革、建设服务型政府的发展目标，提出“加快政企、政资、政事、政府和市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。”[4]同时，在科学发展观的指导下，根据国防建设和经济建设面临的新形势新特点，对如何进一步完善政府对国防工业和装备科研生产的管理提出了新的目标和要求，即“调整改革国防科技工业体制和武器装备采购制度，提高武器装备发展的自主创新能力和质量效益。建立和完善军民结合的武器装备科研体系，...走出一条具有中国特色的军民融合发展道路。”[5]根据十七大精神，2008年召开的十一届全国人大一次会议对国防工业管理行政部门的设置进行了调整和改革。将国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息工作办公室、国家烟草专卖局合并组建工业和信息化部，新组建国家国防科学技术工业局，由工业和信息化部管理，不再保留国防科学技术工业委员会。改革开放后，国防工业管理体制改革不断深化，政府对国防工业的干预和管理方式发生了重大变化。主要体现在以下几个方面:
一是由军事机构主导的供需一体化管理模式逐步转变为供需分离管理模式。新中国成立后，政府采取军事机构主导的供需一体化管理模式，具有典型的“军事化”管理特征。中央军委、国防部及其下属部门不仅承担管理武器装备需求的职能，还承担管理军工行业的职能。虽然对军事工业的管理有相应的行政机构(第二至第八机械部)，但其工作受军事机构的领导。改革开放后的一段时期，仍然沿用改革开放前的这种传统做法，只是具体形式发生了变化。在过去，不同的军事部门，包括国防科学技术委员会，国防委员会和科学技术委员会，负责军品生产的分工。改革开放后，解放军国防科学技术委员会逐步改为集中统一管理军工科研生产。鉴于这种体制在市场经济条件下暴露出来的弊端，1998年，中国人民解放军总装备部和国务院国防科学技术工业委员会成立。2008年，新成立的国防科工委撤销，成立国家国防科工局，分别承担装备需求管理和军工行业管理职能。政府对军事工业的管理从供需一体化模式转变为供需分离模式。
二是政企分开的管理模式逐步转变为政企分开的管理模式。长期以来，政府对国防工业的管理基本上是政企不分。政府部门从资源配置、计划和执行等方面对军工科研生产单位进行全面控制，军工科研生产单位实际上是政府部门的一个附属机构。改革开放后，为配合市场化改革，军工行业管理模式按照“政企分开”的原则逐步改革。一是取消了相关的政府行业管理机构，成立了造船、核、兵器、航空、航天、电子工业公司，但军工公司仍承担一定的政府职能。1998按照“政企分开”的原则，将军工集团公司的政府职能独立划归国防科工委，并在军工集团公司的基础上，通过拆分重组为十大军工集团公司。2002年，由原信息产业部军工研究所组建中国电子科技集团公司，将军工集团公司由十家改为十一家，通常称为十一家军工集团公司。2009年，为更好地适应市场化改革，加快航空工业发展，中国航空工业第一集团公司和中国航空工业第一集团公司合并组建中国航空工业集团公司。各军工集团公司依照《公司法》登记注册，由国资委(SASAC)授权作为国有资产出资人代表管理所辖全资企业和控股企业，实行企业化管理。
第三，政资分开的管理模式逐步转变为政资分开的管理模式。根据“政资分开”的原则，国防科工委作为国务院国防科技工业的行政主管部门，其职责范围涉及法规建设、体制改革、能力结构布局、武器装备发展战略规划和科研生产组织、固定资产投资、质量、安全、计量、标准、 “五行”管理和指导军工电子行业的管理工作，涉及国防科技工业建设资金管理、对外交流与合作，承担中央专委会办公室的日常工作。 2008年政府行政体制改革和职能调整后，工业和信息化部下属国防科工局的成立，向服务型政府迈出了重要一步。在国有资产管理方面，国务院特设机构国有资产管理委员会(SASAC)行使国有资产出资人职责，管理国防科技工业的主体——军工集团公司的资产，负责对军工集团公司的经营业绩进行考核和管理。
第四，军事工业的管理模式逐步转变为集中统一的管理模式。长期以来，政府对军工不同行业的管理采取了分业管理的模式。核、航空、电子、兵器、船舶、航天、导弹行业分别由不同行业的主管部门负责，相互之间难以协调和统筹。改革开放后，鉴于这种体制暴露出的弊端，逐渐采取了集中统一的管理模式。一是将航空、航天、兵器、电子等业务相近的管理部门合并，成立国务院国防科技工业主管部门，对整个国防工业进行集中统一管理。此外，2008年，工业和信息化部新成立，国家国防科学技术工业局作为工业和信息化部的正式文件成立，这也有助于打破军民分离的体制，逐步建立国防和民用技术融合的类型体系。
改革开放后，政府管理职能的转变不仅体现在军队管理体制上，还体现在具体管理方法和手段的运用上。改革开放前，政府对军工行业的管理手段主要是指令性计划和行政手段。改革开放后，政府对军事工业的管理手段发生了重要变化。政府对军工产业进行规划和调整的手段主要是制定军品发展的长期和中长期规划，与军品科研生产单位签订军品订购合同，并以军品特种产品的科研生产为主。至于军工科研生产部门的民品和部分军民两用产品的科研生产，是通过市场机制的作用来调节的。传统上，行政手段已经逐渐被法律手段所取代。为了适应法治经济的需要，一系列相关法律法规相继颁布实施。
特别是2000年以来，国家在装备科研和生产管理的法制建设方面明显加强了力度。国务院颁布实施了《关于鼓励和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》等相关法律法规。国务院、中央军委颁布实施《武器装备科研生产许可管理条例》。中央军委颁布了《装备条例》、《装备科研条例》、《装备采购条例》、《装备维修条例》等一系列法规。总装备部制定发布了《装备采购计划管理规定》、《装备承包商资格审查管理规定》、《装备采购方式和程序管理规定》等配套法规。国防科学技术工业委员会颁布实施了《武器装备科研生产许可证实施办法》、《民用部门军品科研生产许可证管理细则》、《武器装备研制生产标准化规定》、《军品质量监督管理暂行规定》等。 《国防科技工业政策纲要》、《军品出口管理清单》、《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》、《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》。 为完善武器装备科研生产保密制度，国家保密局、国防科工委、总装备部联合颁布实施了《武器装备科研生产单位保密资格审查发证管理办法》。为推进军工企业股份制改革，国防科工委会同国家发改委、国资委发布实施了《关于推进军工企业股份制改革的指导意见》等规定。通过法律手段规范企业和政府行为，使政府对军工行业的调控和干预逐步走上法制化轨道，为充分发挥市场机制的调节作用提供了良好的制度环境。政府也更加注重运用经济手段干预和管理军工产业，通过税收、投资、金融等一系列经济手段调节军工科研生产单位的经济活动。
国防工业运行中的政府职能转变，既更加注重政府职能的合理定位，又重视和发挥市场机制的调节作用，从而对提高国防工业运行效率起到积极作用。主要表现在以下几个方面:一是确立军事部门的独立采购主体地位，使其能够根据军事科技、现代战争、国家军事战略和安全环境，制定更加切实可行的武器装备发展规划，在军费支出预期的约束下，精打细算，充当精明的买家，不仅可以节约武器装备采购成本， 提高武器装备采购效率，促进武器装备快速发展的同时，也为军工科研生产单位提供了外部压力，迫使其加强管理，不断提高军工科研生产水平。 二是按照军品供需分离的原则，逐步建立集中统一的军工行政管理部门。一方面，政府行政部门可以专门制定军工行业发展规划、法规等政府职能，有利于形成比较完整的宏观调控体系和依法行政，提高政府的行政能力和效率；另一方面，可以打破长期以来条块分割、多头领导、条块分割的行业管理格局，有助于打破行业限制，使市场机制在不同行业之间发挥更加充分的作用，既提高了军工行业的社会分工协作水平，又进一步优化了军工资源配置。
但是，由于我国正处于经济体制转型的历史时期，市场经济体制还不完善，一些消极的传统观念根深蒂固，政府的作用还存在一些缺陷。[6]在军政关系中，把军队与行政部门的关系简单地称为“供求关系”，认为国防科技工业主管部门代表国防利益，总装备部代表军队利益，导致政策制定等一些不协调的问题。例如，国务院国防科技工业主管部门着手制定《国防科研生产法》，总装备部着手制定《武器装备采购条例》；国防科工委颁布实施《武器装备科研生产许可实施办法》，总装备部颁布《武器装备定点采购目录》；国务院国防科技工业主管部门颁布了军工科研生产标准，中国人民解放军总装备部颁布了武器装备验收标准。在政府与资本的关系中，国务院国防科技工业主管部门与SASAC之间也存在许多不协调的因素。比如国务院国防科技工业局的职能是分管，而SASAC是管资产和人的，所以国防科技工业局的事、资、人管理不统一。此外，国务院国防科技工业主管部门和国资委在国有资产管理方面也存在较大差距。总的来说，政府在国防工业管理中的职能还不到位，习惯了一些不该管、管不了、管不好的事情。随着社会主义市场经济体制改革的深入，客观上需要在实践中继续转变和完善政府在国防工业管理中的职能。