我国养老医疗失业保险领域改革过程中的主要难点是什么，目前实行的三大保险制度？
在原计划经济体制下，我国城镇社会保障制度(以下简称社会保障制度主要涉及城镇，一般不包括农村)的基本特征是，企业特别是国有企业对职工的医疗、养老、扶贫承担全部责任；企业在员工安全保障方面的所有费用均计入营业成本。目前改革的方向主要是将终身雇佣制转变为可以自由流动的劳动合同制，通过市场竞争将企业承担的医疗、养老等安全保障转移到由社会统筹管理的安全保障体系中，将企业对其职工所有安全保障费用的全部责任改为企业和个人共同缴纳的社会保障基金，由社会统筹体系负责向职工发放个人安全保障待遇。作为一个发展中国家和人口大国，目前中国的社会保障制度只能以“低水广覆盖”为基本原则。从1998开始，这个“低水平”的基本含义就是保证城市家庭的基本生活来源。
从65438年到0999年，中国社会保障制度的重点是确保“下岗”工人的生活费按时足额发放。政府财政仍是实现这一保障目标的主要资金来源。其中，中央直接投资255亿元，比654.38+098增加近654.38+000亿元。到1999年底，国有企业下岗职工11.9万多人，其中再就业450多万人，年底下岗650万人左右。截止1999年底，93%的国有企业下岗职工进入了再就业服务中心，90%的下岗职工领到了基本生活费。9433万职工和2900多万退休人员参加了基本养老保险。9900多万人参加了失业保险；参加大病和退休人员医疗费用统筹的职工和退休人员21万人，部分地区进行了基本医疗保险制度改革。1999基本实现了养老金的及时足额发放。全年向企业退休人员发放养老金1800多亿元，按时足额发放率达到98%以上。全年补发前期国有企业拖欠的养老金6543.8+02亿余元，其中地方筹集53亿元，中央财政支持76亿元。
从65438年6月到0999年7月，中国政府出台了增加城镇中低收入居民收入的政策。到6月65438+10月1，全国600万下岗职工、80多万失业人员、2700多万企业退休人员的待遇水平将相应调整。国有企业下岗职工基本生活保障标准每月增加86元，失业保险金每月增加44元，企业退休人员每月增加145元，离退休人员每月增加60元。
从65438年到0999年，除去国有企业下岗职工，全国城镇登记失业率保持在3.1%左右。按照完善市场就业机制的要求，全国启动了100个城市劳动力市场建设试点，45个城市初步实现了城市劳动力市场计算机联网。各级劳动和社会保障部门积极实施“三年一千万”再就业培训计划，为390万下岗职工提供了职业指导和培训。创业培训也在全国30个城市进行了试点，取得了一定的成效。
65438-0999年，国务院发布《失业保险条例》，为完善失业保险制度指明了发展方向，提供了法律依据。截至1999年末，全国参加失业保险的从业人员达到9900多万人，比上年增加1900多万人，是历年来覆盖面最大的一次。全年失业保险基金收入65438多亿元，基金的承受能力明显增强。年底，每月有100多万失业人员领取失业救济金。
关于医疗保险制度，根据国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，有关部门制定了定点医疗机构、定点药店、用药管理、诊疗项目、服务设施标准和结算办法等六个配套文件，基本建立了适应市场经济要求的新型医疗保险制度。全国已有24个省份出台了医疗保险制度改革总体方案，315个地级以上统筹地区制定了具体实施方案，占总数的90%。
社会福利方面，1999年末，全国各类社会福利机构床位108万张，收养8000万人。城镇共有社区服务设施1.8万个，其中社区服务中心6572个。全国667个城市和1682个县全部建立了最低生活保障制度，共有525.7万人获得最低生活保障救济。全年销售社会福利彩票965438+亿元，筹集社会福利资金20亿元，接受社会捐赠6亿元。
第二，“十五”计划发展的主要困难
1.“下岗”人员被归为一般社会的失业人员，失业保险基金可能会出现收支赤字。
1997时期，大量国企富豪涌现，中国在体制转轨过程中采取了过渡性政策，即设立“下岗”职工“再就业服务中心”。国企有钱人离职后可以有三年时间重新培训劳动技能，找到新工作。在这三年里，这些失去工作的员工不能与企业解除劳动关系，企业和政府仍要支付他们生活费。在此期间，“下岗”职工人数不计入社会失业人口，其生活费用不由社会失业保险基金承担。
但从2000年开始，按照最初的政策期限，领取生活费满3年但未找到工作的下岗职工，开始需要与原企业解除劳动关系，其生活保障由社会失业保险基金支付。2000年，与企业解除劳动关系的下岗职工将达到500万人。这个数字接近1999年末中国登记失业人口(670万)。
1997年，全国缴纳失业保险基金的单位为60.3万个，参加失业保险的总人数为7961万人，占同期城镇从业人员177050人的45%。截至1997年末，失业保险基金累计结余97亿元。由于“下岗”人员即将纳入一般失业保险范围，从1999提高到1，失业保险缴费标准从企业职工工资总额的1%提高到3%。从65438年到0998年，中国失业保险基金总支出为50亿元，其中失业救济20亿元，医疗救助7000万元，丧葬费76万元，抚恤金300万元，转业培训6.6亿元，其他654.38+0.97亿元，管理费4亿元。共有654.38+0.58万人领取失业救济金，人均失业救济水平为654.38+0.291元。1999年，全国参加失业保险的职工达到9900万人，同比增加1998人。当年失业保险基金收入1252亿元，比1998增加56.8亿元。当年基金支出91.6亿元。其中失业保险金为32.7亿元，用于医疗救助、丧葬补助和抚恤金的部分为654.38+0.42亿元。当年基金节余33.62亿元，累计节余654.38+0.5985亿元。
根据物价和工资水平，2000年人均救助水平可能达到1400元。如果按2000年城镇“下岗”人员转产、500万人登记失业计算，失业保险基金支出至少增加70亿元。从1999的失业保险基金收支情况来看，2000年，我国社会失业保险基金可能开始出现较大的收支赤字。
2.现收现付的养老基金制度可能难以长期维持。
从65438年到0999年，我国全国养老保险基金收入1912亿元，支出192485亿元，当年结余40.26亿元。全国累计储蓄733亿元。然而，各地区之间存在着严重的不平衡。经济发展较高的沿海七省累计储蓄为454.76亿元，占全国总储蓄的62%。同时，还有16个省份收不抵支。以1999的缴费水平计算，目前我国养老保险基金累计储蓄仅够支付5.06个月的养老金，比1998少了1.72个月。1999年全国养老金领取率为93.25%，比1998年提高了3.01个百分点。从65438年到0999年，全国月平均退休费为494元。当年实缴养老保险费与实缴工资之比为21.56%。
目前我国的养老保险制度是从1997才开始实行的。按照这个制度，职工的养老金将由两部分组成，一部分是个人账户养老金，按照职工工资的11%进行筹资，其中企业承担3%，个人缴纳8%。退休后按累计总额/120按月发放；基础养老金的另一部分相当于统筹地区职工平均工资的20%，筹资仍遵循现收现付模式，企业缴纳工资总额的5%。目前，与这一制度相对应的最大问题是，新制度实施前已参加工作的退休人员和在职职工的个人账户养老金中没有提前支付积累。这些人的养老金只能依靠现收现付的养老基金。这部分人在新制度实施前已经从领取的工资中扣除了养老金，而这部分扣除的部分在原有的国有经济体制下作为投资使用。这就是中国体制转轨过程中企业对养老基金的支付和隐性负债问题。
在这种情况下，我国长期采用提高企业整体费率的方法，期望逐步消化隐性债务。这一改革方案面临的挑战是，目前的企业既要为新制度下的职工积累养老金，又要为原制度下未支付的个人账户提供资金，形成了严重的双重负担。据预测，如果企业完全承担这一双重负担，2000年至2030年中国企业对养老保险基金的缴费率将继续高达35%。这显然是企业无法承受的。
从目前学者的讨论来看，中国应对这一挑战的主要思路集中在三个选择上。(1)出售部分国有资产，用国有资产已实现收益补充个人养老金账户。(2)发行20年至30年期限的超长期国债，以金融债券发行收益补充个人养老金账户。(3)开征新税，例如利息税，并指定新税的收入来补充不足的退休金收入。事实上，这三种方案可能需要同时采用，以应对可能出现的养老保险支付危机。
3.经营状况不佳导致无法全额收取保费。
中国养老保险制度面临的另一个问题是，由于国有企业经营状况普遍不佳，养老保险基金没有完全归集。一些处于亏损状态的企业无力支付或以各种方式拒绝支付。从65438到0998，部分地区的收款率(实际收款金额占待收款金额的比例)甚至下降到50-60%。很多地区出现了养老金短缺，导致养老金拖欠越来越多。相关统计结果显示，截至1998年3月底，全国拖欠退休人员养老金46.79亿元，涉及退休人员283万余人；有近5000家企业欠缴养老保险费6543.8+0.7亿元以上，欠缴金额6543.8+0.7亿元；近200家企业欠款10多万元，占同期欠款的48%。截至1998年末，全国欠缴养老保险费359亿元。这种情况在1999并没有得到有效扭转。从2000年的情况来看，由于市场条件的改善，这种无薪状况有望得到改善。但总的来说，养老保险费收不回来的问题还会长期存在。
4.随着老龄化社会的加速到来，社会保障体系面临着提高缴费率的压力。
中国养老保障体系面临的最大挑战是老龄化社会的加速到来。统计结果显示，从1991到1996，参加养老金统筹的在职职工人数年均增长4.3%，领取养老金的退休人员人数年均增长9.0%。参加养老统筹的职工负担系数从0.21.991上升到0.26+0.1.996。从未来的情况来看，这种趋势还会进一步加剧。支付中老年职工需求的缴费率将进一步提高。这很可能导致恶性循环:企业的缴费率越来越高，更多的企业无力缴费或拒缴。为了维持支出压力，需要进一步提高缴费率，直到最终出现征缴危机。目前，我国60岁以上老年人口超过654.38+2600万，占总人口的654.38+00%以上。到2025年，老年人口将达到2.8亿，占总人口的654.38+08%，到2050年将达到4亿以上。
5.社保基金的管理、保值、增值还没有找到一个完美的解决方案。
目前，我国社会保障体系的一个长期问题是保险资金缺乏安全有效的投资方式。从发展过程来看，我国社会工资水平上升很快，所以养老保险的缴纳会不断增加。如果考虑到通货膨胀，个人账户
家庭积累的资金迫切需要有安全、稳定、高收益的投资方式来保值增值。在1999之前，我国保险资金只能用于银行储蓄或投资国债。自1996以来，我国一年期储蓄存款利率由10.98%下调至2.25%的历史低位，债务利息也相应下调。储蓄或投资国债的收益微乎其微。2000年，保险资金被允许进入证券投资市场，但为了规避风险，只能投资市场上的“证券投资基金”，不能直接投资股票。在这种情况下，保险资金缺乏获得投资收益的渠道，实际上面临很大的未来支付风险。最近，中国许多学者和保险资金管理机构的人员都在呼吁，中国应该允许保险资金直接进入股票市场，以鼓励投资型保险产品的发展，而不是通过购买证券投资基金来间接投资。据估计，在不久的将来，保险资金，包括政府控制的社会保险基金和商业保险基金，可能被允许进入股票投资领域。
三、主要政策展望
2000年3月，国务院总理朱镕基在九届全国人大三次会议上作政府工作报告时，提出了建立和完善社会保障体系的六项政策措施。其中，一是坚持和完善国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障“三道防线”制度。企业再就业中心要按时足额向下岗职工支付基本生活费，并代其缴纳养老、失业、医疗等社会保险待遇。第二，企业和社会筹集不够的部分，应该由财政来保障。中央政府将继续对有实际困难的中西部地区和老工业基地给予支持。三是各地要加强对社保基金的监管，严格实行“收支两条线”管理，确保专款专用。第四，要扩大社会保险覆盖面，依法提高保险费征缴率。在城镇强制推行以养老、失业、医疗为重点的社会保险。第五，中央和地方预算要适当调整支出结构，提高社会保障支出比重。第六，采取各种措施加快劳动力市场建设，使下岗职工逐步由企业再就业服务中心保障基本生活，转为享受失业保险，走向劳动力市场就业。
当前，2000年及以后完善中国社会保障体系的主要目标和具体措施将集中在以下几个方面。
1.实现社会养老金支付
我国养老保障初期的一项重要改革措施是基本养老保险基金全部由行业划转地方管理。上世纪80年代改革开放初期，我们将企业缴纳的养老金改革为按行业统筹。但是，这个行业自成体系的管理体系，很难实现更大范围的风险分担。而且同一地区同类人的养老保险待遇有高有低，也影响了人们的社会公平预期。9月1998起，基本养老保险由行业统筹转入当地省级社会保险经办机构管理。即实行地方统一规划。原来行业统筹的九个行业和银行的养老保险基金都是地方管理。在地方统筹的基础上，从65438年到0999年，我国开始实施社会化养老金发放改革。也就是说，原来由企业发放的养老金，将由社会保险经办机构通过省银行、邮局直接发放给退休人员。这样既能减轻企业负担，又能保护退休人员免受企业的一些行为或经济利益的侵害，通过社会养老金支付保障他们的基本生活。根据劳动和社会保障部提供的信息，截至199年底，企业退休人员社会化发放养老金率达到80%以上的地区有6个:上海100%，福建91.4%，山东89%，陕西84%，云南83.6%，重庆80.8%。2000年中期，将在全国范围内广泛推进企业与机关事业单位退休人员分离、养老金社会化发放和社区管理退休人员服务。
2.加强养老金征管。
2000年，全国企业退休人员将增加200万人；总数将达到31万以上，全年养老金支出预计达到2000亿元以上。为确保养老金按时足额发放，我们需要进一步采取有效措施，加强养老基金的筹集，开辟新的筹资渠道。对过去屡次违约的地区和企业要重点监控。由于历史原因，拖欠的基本养老金，有关责任机构和企业应尽快补发。在加强养老基金征缴方面，对拖欠生产经营正常、能正常发放工资的企业，要逐户追偿；有经济能力拒不还钱的单位，要坚决依靠法律手段收取费用。力争到2000年底，养老基金年征缴率达到90%以上。
3.扩大社会保险覆盖面。
2000年的另一项重点工作是在扩大社会保险覆盖面方面取得新的突破，努力实现城镇养老保险全覆盖。其中，要加强对外商投资企业、集体企业、私营企业和个体工商户的工作。预计这些企业的参与人数将增加12万人。
4.加大政策支持力度。
支持社会保障的发展；5438年6月+2000年10月，中华人民共和国财政部、国家税务总局发布规定，对住房公积金、医疗保险、基本养老保险、失业保险存入个人银行账户取得的利息收入，免征个人所得税。在税收优惠的基础上，2000年我国加强社会保障体系建设的政策措施还可能包括以下几个方面:(1)加大财政社会保障支出。1999 (L-10)期间，政府用于社会保障的财政支出比上年同期增长391.7%。2000年，社会保障支出将继续成倍增长，主要用于失业人员、退休人员和其他需要救济的居民。(2)加强社会保障资金征缴，着力解决基本生活保障和养老、医疗、失业保障资金不到位的问题，努力扩大社会保障覆盖面。(3)通过减持国有股、出让国有土地使用权或发行长期国债等方式充实社保基金，采取非常措施弥补历史上国家对职工“隐性债务”形成的资金缺口。另外，从目前来看，至少对于一些下岗的老工业基地和西部经济落后地区，中央财政补贴还是有必要的。各地普遍将低保纳入地方财政预算，用于支持省内欠发达市县和省属企业职工最低生活保障。
5.建立现代管理制度
为保证“最低生活保障”制度的实施，民政部开发了“城市居民最低生活保障管理软件”，正在全国推广应用。目前，全国地级以上城市已初步建成计算机管理网络。预计在未来一到两年内，计算机管理网络将扩展到全国所有县、市、区，最终形成全国性的现代化网络管理。
6.因地制宜，继续推进农村最低生活保障制度的建立。
中国作为一个农业大国，只有把现有的8亿农民划入社会保障网，社会保障才能成为一项完整意义上的基本社会制度。目前，民政部已承诺将农村居民最低生活保障列入民政部2000年的重要工作日程。其总体思路是因地制宜，稳步推进，不搞“一刀切”。已经建立农村居民最低生活保障制度的地方，其管理和运作可以借鉴城市的管理经验，使之更加规范化和科学化；尚未建立这一制度的地方，要继续做好调查研究和测量工作，为今后的工作做好准备。
7.加快医疗保障制度改革。
目前，中国医疗保险制度的发展滞后于失业和养老保险。从65438到0999，全国只有28个省(市)确定了医疗保险制度改革总体方案。截至1999年末，全国基本医疗保险参保人数为594万人，比1998增加83万人。同时，23个省份开展了大病和退休人员医疗费用社会统筹，参保人数为654.38+0.47万人，比654.38+0.998增加383万人。今后有必要进一步加强社会医疗保险制度的建设。但总体来看，医疗保险发展滞后于失业和养老保险发展的现象将可能长期存在。