国家发改委与和谐矿区建设的实践
20世纪以来，党中央、国务院高度重视东北地区资源型城市的问题，国家有关部门也开始研究推进资源枯竭型城市的可持续发展。2001国家十五计划中，首次明确提出促进资源枯竭型城市发展接续产业和替代产业。同年，国务院确定辽宁省阜新为全国首个资源枯竭型城市经济转型试点城市。2002年，党的十六大报告进一步明确了支持以资源开发为主的城市和地区发展接续产业的政策。2004年，国务院成立了振兴东北老工业基地领导小组办公室，把促进资源型城市可持续发展作为振兴老工业基地的一项重要任务。继阜新市开展资源枯竭型城市经济转型试点后，经国务院同意，选择不同资源类型、不同开采阶段的大庆市、伊春市、辽源市、白山市、盘锦市开展经济转型试点，会同有关部门多次调研矿山破产和棚户区改造问题，向党中央、国务院提出政策建议，率先启动地方煤矿棚户区改造。
2005年8月，温家宝总理在国家计生委向国务院提交的《用科学发展观统筹解决资源枯竭型城市人口与发展问题》报告中指出，解决资源枯竭型城市的贫困、失业和环境问题，是落实科学发展观、构建和谐社会、实现小康目标不可忽视的重要任务，并要求国家发改委会同有关部门研究提出意见。同年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了“推动资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴”的战略方针。2006年通过的“十一五”规划明确提出“做好资源枯竭城市经济转型试点工作”，“建立资源开发补偿机制和衰退产业帮扶机制”。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》将“建立健全资源有偿使用制度和补偿机制，落实资源衰退枯竭困难地区经济转型配套措施”作为促进区域协调发展、构建社会主义和谐社会的重要内容之一。2007年党的十七大报告和《关于促进资源枯竭型城市可持续发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)再次强调了促进资源枯竭型城市经济转型。
《若干意见》是新中国成立以来第一个专门针对资源型城市可持续发展的综合性指导性文件，标志着我国资源枯竭型城市经济转型试点进入全面阶段。此后，2009年《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(国发〔2009〕33号)、《十二五规划纲要2010》和国务院年度政府工作报告，将帮助资源枯竭地区实现经济转型、促进资源枯竭地区可持续发展作为当前和今后一个时期各级政府的重要任务。根据《若干意见》的要求，国家有关部门在充分调研和征求各方面意见的基础上，确立了资源枯竭型城市的确定原则和相关指标。2008年以来，国务院在全国范围内分三批确定了大小兴安岭69个城市和9个县级单位，纳入中央支持资源枯竭型城市经济转型政策。对第一批试点城市辽源市、阜新市等11城市，历史遗留问题未彻底解决，可持续发展能力较弱，决定延长中央财政转移支付期限至2065438+。2010 12国务院正式批准设立“山西国家资源型经济转型综合改革试验区”。这不仅是我国设立的第九个国家综合配套改革试验区，也是唯一覆盖全省的系统性国家综合配套改革试验区。《若干意见》的出台和山西省获批国家资源型经济转型综合配套改革试验区，标志着我国进入了推动资源枯竭型城市经济转型和可持续发展的新的历史阶段，资源枯竭型城市经济转型从部分省份的部分试点城市推向全国所有资源型城市(Mark et al .，2012)。截至2012年底，国家已投入303亿元，为全国69个资源枯竭型城市转型提供资金支持。
(二)中国资源枯竭型城市经济转型取得成效
在中央的正确领导下，在国家有关部门的协调组织下，在有关省市和资源枯竭城市的共同努力下，我国资源枯竭城市经济转型取得了显著成效，为全国资源枯竭城市经济发展方式转变积累了经验。
1.资源枯竭型城市的经济社会发生了重大变化。
一是打破了经济长期低速增长的局面。“十一五”期间，首批12经济转型试点城市GDP年均增长10.5%，高于全国平均水平。同时，单一的产业结构发生了变化。采矿业占地区生产总值的比重从2006年的18.3%下降到2006年的12%，非传统产业比重不断上升。
第二，人们的观念和精神面貌发生了巨大的变化。通过转型实践，资源枯竭型城市的干部群众看到了希望，坚定了信心，扭转了颓势，走出了焦虑和犹豫，振奋起来，努力工作，形成了人人关心、支持、参与转型的良好氛围。
第三，制度创新迈出重要步伐。在改革的推动下，转型中的城市有效破解了多年积累的深层次体制机制矛盾。通过深化国有企业产权制度改革，转换了企业经营机制，实现了国有企业的股份制和私有化改革，使企业焕发出勃勃生机。
第四，替代产业初具规模。转型城市以市场为导向，以企业为导向。在提升和延伸传统产业的同时，大力发展替代产业，把产业结构优化升级作为可持续发展的根本出路。在推进现有要素整合和兼并重组的基础上，积极引进外资和知名企业，加快发展装备、食品、纺织服装、现代生物、电子信息、新材料等新兴产业，利用矿址发展旅游业。
五是生态环境建设和塌陷区治理成效显著。转型城市以生态环境整治为突破口，通过加大生态环境修复投入、加强地质灾害和环境污染综合治理，降低了能源消耗和二氧化硫、氮氧化物等污染物排放，城市绿化覆盖率提高，城市生态环境和人居环境整体改善，人民生活质量显著提高。
六是民生得到初步改善。转型城市充分利用新增地方财力和中央财力转移支付资金，努力解决失业、沉陷区治理、棚户区改造、完善社会保障体系、企业拖欠职工工资等诸多问题，使广大人民群众在转型中受益，城乡居民收入大幅提高，社会保障、教育、文化和医疗卫生水平全面提高。
2.促进资源枯竭城市经济转型的政策支持体系初步形成。
一是建立了资源枯竭型城市中央财政转移支付制度。国家分三批确定了全国69个资源枯竭型城市，确定了大小兴安岭9个县级单位参照执行资源枯竭型城市财政转移支付政策。全国10多个省(自治区)也出台了配套政策，设立了专项资金，出台了中央财政转移支付补助管理办法。
二是煤矿、林业、矿业棚户区改造全面铺开。在东北地方煤矿棚户区改造试点的基础上，启动中西部地方煤矿改造和林业棚户区、工矿棚户区改造，给予政策和资金支持。
第三，国家设立了替代产业改造专项资金和可持续发展专项贷款。目前，中央财政已在中央预算中安排了数十亿元。国家开发银行已与部分试点城市签署合作备忘录，选择部分资源枯竭型城市先行试点，已与首批6个试点城市签署融资协议320亿元。国土资源部还加大了对资源枯竭型城市矿山环境治理的资金支持。
四是促进资源型城市可持续发展的政策法规体系初步建立。国家有关部门颁布了《资源型城市可持续发展储备管理试行办法》，《资源型城市可持续发展条例》也进入了国家立法规划的前期工作。资源税改革试点已率先在新疆等地实施，国内相关省市也出台了促进本地区资源型城市可持续发展的政策法规。
五是建立了资源枯竭型城市经济转型成效评价机制。目前，国家对第一批资源枯竭城市经济转型效果进行了全面评估，根据评估结果对不同发展阶段的城市给予分类支持，建立了分类指导、滚动推进、有进有出的财政支持机制，启动了《国家资源枯竭城市可持续发展规划》的编制工作。
3.促进资源枯竭城市经济转型的工作机制初步建立。
我国初步建立了国家级、省级和资源型城市为主体的工作机制，推动资源枯竭型城市经济转型。国家发改委首次设立资源枯竭型城市发展司，负责资源枯竭型城市经济转型和可持续发展的日常工作，牵头协调国家有关部委研究制定和起草相关政策法规。相关省市按照省级政府负总责的要求，成立专门机构，积极研究制定本省区促进资源枯竭型城市经济转型和可持续发展的实施意见。许多省市建立了由主要领导牵头的工作领导小组或工作联席会议制度，明确了工作目标和任务，出台了实施资源枯竭城市经济转型的综合性政策文件，指导、协调和解决资源枯竭城市经济转型中的重大问题。各资源枯竭型城市也成立了转型办公室，负责转型方案的制定和实施。
(三)中国资源枯竭型城市转型的基本经验及启示
1.基本经验
(1)必须把体制机制创新作为推动资源枯竭型城市经济转型的强大动力。对于正处于经济社会转型过程中的中国来说，无论是资源型城市还是非资源型城市，都应该深化改革，解决社会经济发展中的诸多矛盾和问题。特别是对于资源枯竭型城市，只有通过改革和体制机制创新，才能解决长期制约城市社会经济发展的体制性、结构性、社会性矛盾和问题，实现资源枯竭型城市的可持续发展。资源可以枯竭，但人的创造力不会枯竭。因此，必须坚定不移地把改革创新精神贯彻到资源枯竭型城市经济转型的各个环节，以解放思想、转变观念为导向，以体制机制创新为动力，加快资源枯竭型城市改革，推动资源枯竭型城市向创新型城市转变。构建有利于科学发展的充满活力、更加高效、更加开放的体制机制，增强资源枯竭型城市可持续发展的活力和内在动力，走上从资源依赖型向创新型转变的道路。依靠科技进步加快转型，不断增强创新对城市转型的支撑。
(2)必须把转变经济发展方式作为资源枯竭型城市经济转型的主线。资源枯竭型城市的经济转型，不是简单地用新产业替代旧产业，而是转变经济发展方式。如果不努力转变经济发展方式，也就是用新产业替代旧产业，只会带来暂时的繁荣，最终还是走不出衰退的怪圈。落实科学发展观，加快转变经济发展方式，最重要的是解决自然资源和环境容量的有限性与可持续发展之间的矛盾。因此，经济发展方式的转变必须贯穿于资源枯竭型城市经济转型的全过程，以发展方式的转变推动城市转型，把城市转型与工业化、城镇化、农业现代化的整体推进有机结合起来，协调好当前与长远、总量与结构、整体与局部的关系。同时，要把培育战略性新兴产业与改造提升传统优势产业结合起来，把规划发展与推动转型结合起来，努力实现从外延式增长向内涵式增长转变、从粗放型增长向集约高效型增长转变、从矿业和资源开采向三次产业协调发展转变。
(3)必须把着力解决民生问题作为资源枯竭型城市经济转型的出发点和落脚点。这是所有资源枯竭型城市实现有效经济转型的最宝贵经验。城市转型一定要以人为本，人不可能在转型后得到实惠，而是在转型中得到实惠。转型的目的是让民生过得更好，所以民生问题是转型的核心和落脚点。应该看到，在计划经济时期，我国资源枯竭型城市为国家社会经济发展做出了历史性贡献，但也付出了巨大代价。由于体制转轨不彻底，这些城市在民生方面的历史欠账很难还。因此，必须使转型过程成为人民受益的过程，否则转型难以推进。只有让民众在转型过程中受益，才能创造和谐稳定的环境，才能在转型中赢得民众的支持。我国许多资源枯竭型城市之所以能够成功走上经济转型之路，就是找到了改善民生与经济转型的结合点，牢牢抓住了与人民群众生产生活密切相关、亟待解决的难点问题，以实际行动赢得了人民群众的理解和支持。
(4)要把大力发展民营经济作为资源枯竭型城市经济转型的突破口。就业是中国所有资源枯竭型城市面临的最大问题，与城市中每个人的切身利益息息相关。解决就业问题既需要大型龙头企业，也需要无数能够充分吸纳就业的中小企业，而中小企业的发展有赖于民营经济的发展。因此，我们应该大力发展民营经济，实施一系列国家政策措施，鼓励中小企业和民间投资的发展。通过政策引导和优化服务环境，推动“全民创业”活动，激发人民群众的创业热情，尊重和发挥人民群众的自主创业精神，以创业带动就业，发挥民营经济的就业吸纳作用，使民营经济成为资源枯竭型城市新的经济增长点。只有调动一切力量，才能真正实现转型为民，转型依靠人民，转型成果由人民共享。
(5)资源枯竭型城市经济转型必须把环境改善和生态建设放在突出位置。整治环境、保护生态不仅是资源枯竭型城市可持续发展的重要内容，也是改善居民生活环境、促进经济发展方式转变的必然选择。因此，要突出环境改善和生态建设的重要性，从制度建设的角度大力推进，坚持“谁开发、谁保护”、“谁污染、谁治理”、“谁破坏、谁恢复”的原则，建立资源开发项目生态环境影响评价制度、矿山建设和资源开发生态环境保证金制度、监督检查制度等。，并从发展利益链的根源上严格控制，弃污先治，先破坏后回收。同时，大力发展循环经济，推进节能减排，加强生态建设和环境保护，提高资源环境承载能力，以实现生态与经济、生产与环境保护的协调、持续、健康发展。
(六)要充分发挥中央财政转移支付资金在资源枯竭型城市经济转型中的引导作用。近年来，国家对资源枯竭型城市的资金投入，不仅为解决资源枯竭型城市的燃眉之急发挥了重要作用，而且对“四两拨千斤”起到了引导和推动作用。在中央和地方省级政府的财政支持下，许多试点城市根据国家资金的使用要求和范围，因地制宜地向最需要的地方投入资金，不仅解决了社会管理和公共服务等历史欠账和遗留问题，还解决了长期拖欠职工和教师的工资、医疗和社会保险费等问题，有效引导了社会资金的流向，为维护社会稳定、促进资源枯竭型城市的可持续发展发挥了不可替代的作用。
(7)必须把招商引资和项目建设作为资源枯竭型城市经济转型的有效载体。对于资源枯竭型城市来说，无论是传统产业的转型升级，还是替代产业的发展，都离不开投资和项目建设。扩大投资和项目建设是资源枯竭型城市发展替代产业、重构产业结构的核心举措。扩大招商引资和项目建设，需要借助外力，借助外力，就要坚持对外开放，牢固树立“市外”理念，把招商引资作为城市转型的外力，拓宽招商思路，改进招商方式，变过去单纯的项目引进为有针对性的集群招商或产业链招商， 把承接产业转移与打造自身优势产业紧密结合起来，着力打造项目园区和产业集群，打造基础设施完善、要素集聚能力强的产业集群。 通过招商引资、市场运作和实施项目、产业、园区建设等措施，实现招商引资和项目建设的重大突破。同时，整合政府投融资平台，实现政府资源、金融资本、社会资本的有效对接，为城市转型提供资金保障。
(8)必须把创造良好的外部环境作为资源枯竭型城市经济转型的关键环节。资源枯竭型城市的经济转型能否实现招商引资的突破，取决于城市的投资发展环境。因此，要通过深化行政管理体制改革和软环境综合整治，加强城市“软硬”环境建设，提升城市品位，提高政府服务质量和效率，为投资者提供更好的服务。加强招商引资和项目建设管理，严格落实服务承诺制和责任追究制，及时处理影响经济发展环境的事件。实行“首问负责制”、“限时办结制”等措施，为外商提供全方位、全过程的“保姆式”、“一站式”服务，为搭建各类生产要素集聚平台、增强外商投资吸引力创造条件。同时，加强全社会的诚信建设，以政务诚信带动企业诚信、公民诚信、社会诚信(柯城等，2012)。
2.中国资源枯竭型城市十年经济转型实践的启示。
一是要把握转型的最佳时机，未雨绸缪。研究和实践都表明，在资源型城市成熟阶段积极转型，可以顺利地、以较小的代价实现资源型城市的可持续发展。
二要因地制宜科学选择转型产业。资源型城市的产业发展要从单纯注重资源要素向注重多元要素转变。实践证明，只有实现产业结构多元化和三次产业协调发展，才能避免“矿竭城衰”的局面，阜新的经验和教训必须吸取。
第三，产业转型必须与解决就业问题相结合。资源的枯竭伴随着大量的下岗工人。所以既要有能带动当地发展的龙头企业，又要有很多能充分吸纳就业的劳动密集型产业。
第四，产业转型必须重视各类人才的培养。很多城市也想在资源以外的产业发展，但往往苦于人才匮乏，最后就做起了资源型产业。因此，我们应该通过各种渠道挖掘和培养不同类型的人才。
五要坚持自力更生、艰苦奋斗和国家政策措施支持相结合。对于面临诸多问题的资源枯竭型城市来说，国家政策措施是走出困境的有力支撑，政策措施必须靠资源枯竭型城市自身不懈努力才能取得良好效果。
第六，尽快建立和完善促进资源型城市可持续发展的长效机制，是实现我国资源型城市可持续发展的关键。其核心内容是建立资源开发补偿机制和衰退产业救助机制，完善资源型产品价格形成机制，为资源型城市的可持续发展提供制度保障(彭，2009)。
(四)中国资源枯竭型城市未来经济转型和可持续发展面临的挑战
虽然我国资源枯竭型城市经济转型取得了一定成效，但制约资源枯竭型城市经济转型和可持续发展的深层次体制机制矛盾和问题尚未完全解决，资源枯竭型城市经济转型依然任重道远。
1.解决大量的历史问题需要很长时间。
资源枯竭型城市的经济转型是一个漫长的过程，尤其是资源枯竭型城市积累了大量的历史问题，不可能在一夜之间解决这些问题。应该看到，我国资源枯竭型城市长期积累的矛盾和问题比国外复杂得多。既有资源枯竭带来的问题，也有政策制度变化带来的问题。许多因素相互重叠、相互影响、相互作用，使得问题的解决非常困难。就目前情况看，由于基础条件、资源禀赋、区位不同，除少数城市已步入可持续发展轨道外，大多数资源枯竭型城市的经济转型还远未实现，还存在不少困难和问题。比如，资源枯竭型城市产业结构单一，层次低，产业承载能力不强，服务业发展滞后；资源枯竭带来的就业和再就业压力巨大，大量失业人口导致城市贫困群体增加，收入水平下降，甚至出现贫困集聚和代际传递问题；社保历史欠账多，企业办社会职能分离矛盾比较突出，特别是大型集体工厂问题；城市基础设施建设滞后，大量棚户区需要改造，但政府财力有限，负担过重，自身发展能力不足；资源过度开发导致区域生态条件恶化，采煤沉陷、植被破坏、环境污染等问题严重；大量堆积的金属尾矿、煤矸石、深部采空区和大型矿山存在严重的安全隐患，威胁人民生命财产安全。这些问题需要相当长的时间才能解决。
2.建立资源枯竭型城市可持续发展的体制和机制是一项艰巨的任务。
推动资源枯竭型城市的经济转型和可持续发展是一项复杂的系统工程，其成败的关键在于能否建立促进资源枯竭型城市可持续发展的长效机制。虽然国家出台了一系列政策措施，但还只是刚刚起步。就《若干意见》而言，只是原则上的，为了解决资源枯竭型城市目前面临的突出矛盾和问题，与建立法规制度的要求还相差甚远。特别是《若干意见》配套政策文件和具体操作措施的缺失，增加了资源枯竭型城市落实政策的难度，降低了《若干意见》的可操作性和指导作用。当前，资源枯竭型城市经济转型面临以下艰巨任务:尽快建立资源开发补偿机制、衰退产业帮扶机制和资源价值实现及利益相关者合理分配机制；加快资源型产品价格改革，逐步形成能够反映资源稀缺程度与市场供求关系、环境治理和生态修复成本、代内和代际公平的资源型产品价格形成机制；加快资源税制度改革，实现对各方特别是资源枯竭型城市的合理补偿，涉及一些重大的利益格局调整；尽快建立可持续发展储备制度及相关管理措施和法规；完善市场体系和宏观调控体系，加快行政管理体制、财税体制和资源管理体制改革；加快资源枯竭型城市经济转型专业人才培养等。解决我国资源型城市转型面临的问题，没有现成的经验可循。需要我们在实践中勇于探索，以改革创新的精神去面对，用新的理念、机制、制度去解决。因此，我们必须充分认识到建立资源枯竭型城市可持续发展体制和机制的艰巨任务(Mark et al .，2012)。