谁能介绍一下美国的农业政策？

一、美国农业政策的历史演变

美国联邦(中央)政府的农业政策是三个因素相互作用的结果。一是土地、人口、气候等自然因素，二是市场因素，三是政治因素。建国以来美国农业政策的发展大致可以分为两个阶段。20世纪20年代以前，美国政府对农产品市场基本采取自由放任、不干预的政策，但通过投资经济基础来促进农业的发展。自20世纪30年代以来，美国政府通过财政补贴等手段直接干预农产品市场。

1.自由放任和农业推广

像所有其他国家一样，美国的经济发展也是从农业开始的。在早期的殖民地国家，农产品和原材料的生产和出口都是他们的经济命脉。19世纪初，农产品占美国出口总值的75%。20世纪30年代，75%以上的烟草和80%以上的棉花出口到国外。直到内战前，仅棉花一项就占了美国出口的一半以上。

19世纪下半叶，随着西部领土的开发，美国的可耕地增加了两倍。虽然内战后农产品价格大幅下跌，但与非农相比，半个多世纪以来仍呈螺旋式上升趋势。有三个主要原因。首先，来自欧洲的需求大大增加。国外市场吸收了三分之一的新农产品。将近一半的新小麦产品销往海外。第二，美国城市和移民人口的增长刺激了对农产品的需求。第三，随着工业化的发展，美国的农业生产率增速远低于制造业生产率增速。

从内战到20世纪20年代，美国政府对农产品市场价格的波动采取不干预政策。但并不是完全被动，而是采取了一系列投资政策，间接或直接促进了美国农业的发展。首先，联邦政府和许多州政府在运河和铁路上大量投资，大大降低了农产品的运输成本。南北战争后，美国农产品出口的增加很大程度上得益于运输成本的降低，增强了美国农产品在欧洲市场的竞争力。

从65438年到0862年，联邦政府开始实施一系列专门针对农业发展的政策和措施。1862年，林肯总统签署了赠地大学法案和宅地法。前一项法案规定，联邦政府将国有土地无偿赠予各州，各州必须利用获得的土地及其收益建设以农学和工程学为主要学科的大学。后一项法案规定，凡连续耕种国有土地满五年的农民，只需缴纳规定的证书费用，即可取得160亩国有土地的所有权。同年，美国农业部成立。1987年，美国国会通过法律，在各州建立由联邦政府资助的农业实验站。1862之后的三十年间，USDA的支出年均增长13.2%。

美国联邦政府自19世纪下半叶实施的一系列支农政策和措施，既是美国领土扩张、人口增加、工业化加速等社会经济变化的结果，也是其政治制度和权力变化的产物。这里，以通过赠地大学法案为例。该法案是由来自佛蒙特州的众议员莫里尔提出的。根据提案，各州根据其拥有的参议员和众议员人数(按照每位众议员或参议员30万英亩土地计算)，从联邦政府无偿获得国有土地。这个建议得到了地少人多的东部州议员的大力支持。然而，由于联邦政府持有的“国有土地”几乎全部位于西部，西部各州的立法者担心，一旦这一提案成为法律，西部的大片土地可能会被东部的巨商用于投机。一名代表威斯康星州的国会议员批评该提案“将整个西部变成纽约的领土”。西方议员还担心，赠地大学法案可能会阻碍宅地法和要求联邦政府资助建设横贯大陆铁路的铁路法案的通过。这两个法案是西部大开发的关键，是西部立法者争取的。

由于西方议员的反对，赠地大学法案一度搁浅，未能通过国会特别委员会。但最终还是在1862和《宅地法》中在国会通过。原因是由美国的民主选举制度决定的。1862是选举年。如果* * *和在国会占多数的党，如果不能在中西部赢得选票，就不能赢得选举。1860 * * *以及该党在芝加哥召开的全国代表大会作出决议，支持《宅地法》，修建大陆铁路。随着1862大选的临近，* * *和党有必要推动宅基地法的立法。

因此，* * *和党的领导层推动了1862年5月《宅地法》在国民议会的通过。西方议员投桃报李，不再反对赠地大学法案。堪萨斯州参议员Pomeroy表示，东部各州应该由大学授予土地，因为几乎所有东部成员都投票支持《宅地法》，并且永远不会再得到这些土地。《宅地法》和《赠地大学法》在1862的同一年通过，这是代表东西方的议员们利益博弈的结果。

2.财政补贴和直接干预

尽管政府采取了上述支持农业的措施，但美国内战后的农业发展一直处于跌宕起伏的状态。尤其是在第一次世界大战和大萧条时期，美国农业遭遇了前所未有的大起大落。战争开始时，美国农业净收入总额为36亿美元。到1919，将达到93亿美元。但仅仅过了两年，收入锐减至37亿美元。之后在20世纪20年代，农业收入逐渐上升到61亿美元，但在1.932的大萧条中再次下降到654380+9亿美元。1932年，农业仍然雇佣了四分之一的美国劳动力，但在大大减少的国民收入中，农业只占7%左右。很多负债累累、陷入贫困的农民很绝望。他们要么阻拦运粮进城，要么聚众闹事，暴力抗法，威胁执法者人身安全。

农业危机的直接原因是农产品价格的大幅下跌。在价格不变的情况下，1932的小麦价格只有1925的四分之一。10从1929到1932，棉花、小麦、大米等农产品的平均价格上涨了一倍多。1929，一蒲式耳玉米值80美分。1932，只值32美分。

帮助农业是罗斯福新政的主要任务之一。罗斯福政府农业政策的核心是通过政府干预控制农产品价格，避免伤害农民。为实现这一目标，政府采取了一系列措施。首先是鼓励农民放弃部分耕地(休耕)，政府会给予货币补偿。这一措施旨在减少农产品供应，以提高农产品价格。二是政府贷款价格支持体系。具体来说，任何农民都可以在收割后将粮食密封入库。然后，用粮食作抵押，贷款给联邦政府农业部管辖下的商品信贷公司。政府为每单位粮食设定贷款价格。商品信贷公司的贷款金额等于封存的粮食数量与贷款价格的乘积。如果谷物价格上涨到高于贷款价格的水平，农民可以出售谷物并用现金偿还贷款。如果价格没有上升到高于贷款价格的水平，农民可以用抵押的谷物偿还贷款。农民自愿参加政府贷款价格支持系统。任何参与这个系统的人都必须与政府签订休耕合同。也就是说，只有与政府签订休耕合同的人，才能享受政府贷款价格支持的待遇。

从20世纪30年代到60年代中期，由商品信贷公司实施的农产品价格支持体系一直是美国农业政策的支柱。事实上，政府贷款的价格已经成为农产品的“盆底”价格。起到了支撑农产品价格的作用。比如从1948到50年代末，除了51和52年玉米市场价高于政府贷款价，其他年份要么持平，要么后者高于前者。由于政府的保护价往往高于市场价，农民为了获得保护价高于市场价的利益，往往放弃自己抵押给政府的粮食，不归还贷款。因此，美国政府持有大量农产品。从65438年到0959年，商品信贷公司持有的玉米、棉花和小麦分别占年产量的四分之一、三分之一和一半以上。为了消化商品信贷公司持有的粮食，美国政府在1954年通过了对外粮食援助法案(PL-480)。到1960，美国小麦出口的一半都是通过这个项目进行的。从1961开始，美国开始实施食物卷项目，为穷人提供免费食物。其主要目的之一也是支持农产品价格。

自20世纪70年代以来，美国政府放弃了对农产品的价格支持政策，而是直接向农民支付现金补贴。一般来说，政府每年都会制定农产品的目标价格，并根据市场价格与目标价格的差额向农民发放现金补贴。这样做对美国最大的好处是增加美国农产品在世界市场的竞争力，而旧的价格支持体系对其国际竞争力是有害的。事实上，美国以现金补贴政策取代价格支持政策的主要原因之一是为了应对欧洲国家扩大农产品出口能力的压力。美国政策的改变产生了立竿见影的效果。1971年美国农产品贸易顺差为654380.9亿美元，1981年增加到270亿美元。

自20世纪70年代以来，世界粮食市场价格一度高于美国政府的目标价格，除了90年代中期的两次石油危机(1974 -1976，1978-1981)期间，其他大部分年份都低于目标价格。两者之间的差异在上世纪80年代中期达到顶峰。因此，从1986到1989，美国政府向农民支付了超过100亿美元的现金。1987的支付接近170亿美元。

65438年至0996年，克林顿总统签署了《联邦农业改进和改革法案》(又称《农业自由法案》)，首次在法律上将政府对农业的支持和补贴与农产品价格脱钩。法案规定，在1996至2002年期间，政府逐年支付给农民的现金补贴是固定的，不再受农产品价格变动的影响。其总额将从1996年的56亿美元下降到2002年的40亿美元。该法案预计，7年后政府对农民的现金补贴总额将为360亿美元。这个计划的金额远低于1990到1995的实际现金补贴552亿美元。这一法案当时被誉为新政以来美国政府最重要的市场化改革。

然而，从1996到2002年，美国政府实际支付的农业现金补贴远远大于其农业法计划的360亿美元。仅从1996到2000年的五年间，美国联邦政府就向农民支付了616亿美元的现金。1999和2000年的支付额均超过200亿美元。造成这种局面的直接原因是美国国会通过并由克林顿总统签署的一系列紧急农业救济法案。由国会通过并由布什总统签署的《2002年农业安全和农村投资法案》计划在2002年至2005年的十年间向农业提供巨额补贴，年均190亿美元。该法案与1996农业法案最大的区别在于，它将政府对农业的补贴和支持与农产品价格变化挂钩，取消了1996的市场化改革法律。

美国政府自20世纪30年代新政以来对农业的持续支持和补贴是决定二战后美国农业发展的最重要因素之一。政府的农业政策确保农民有稳定的高收入，从而使他们有信心投资新的农业技术，如杂交品种、大型机械、化肥和农药。农业政策奖励高度专业化和资本密集型的农业生产方式。因为这种方式可以大大提高农产品的产量，而且农民生产的农产品越多，得到的政府补贴就越多。比如1997年，拥有1000亩以上耕地的大农场只占美国农场总数的9.2%，却占了66.1%的耕地，获得了48.4%的政府补贴。虽然美国有得天独厚的农业资源和发达的资本主义市场，但美国农业能够成为极具国际竞争力的资本和技术密集型产业，离不开美国政府积极的政策支持。

二、美国农业政策形成的原因分析

为什么美国政府可以持续不断地对农业提供支持和补贴？根据新古典主义，即西方主流经济学，政府干预农业市场是有害于经济发展的。在新古典经济学中，唯一可以用来为粮食市场干预的正当性辩护的理论就是粮食市场的不完善性。与大多数其他商品相比，粮食的生产和消费受价格和收入因素的影响较小。用经济学的话说，粮食的价格收入弹性低。从需求端来看，粮食大概是价格和收入弹性最低的商品。人们不会因为粮价上涨而减少维持生命所必需的粮食消费，也不会因为收入增加而大幅增加粮食消费。从供给方面看，粮食价格弹性低是因为单个农户无法预测市场对粮食的需求，播种后单个农户很难根据市场情况的变化调整当年的产量。因此，如果没有政府的调控和干预，粮食的市场价格必然会出现大幅波动。产量的微小变化往往会导致粮食价格的大规模波动，最终导致粮食市场在供不应求和供过于求之间波动。农产品市场完全市场化不仅损害农民的利益，也损害整个社会的利益。

然而，粮食市场的不完善是一个规范的概念。它可以为美国政府的农业政策提供一个理论上的辩护，但它并不能解释为什么美国政府可以持续不断地对农业提供支持和补贴。只有从政治的角度才能解释这个问题。具体来说，美国农民手中的选票决定了美国政府可以持续不断地对农业提供政策支持。毫无疑问，农民是美国农业政策的主要受益者。自20世纪80年代以来，联邦政府对农民的直接现金支付占农业净收入总额的比例一直在7%至66%之间。目前，农民拥有的土地市场价值的25%来自政府财政补贴。因此，利用手中的选票向国会议员和行政部门施压，保证农业政策的持续支持，符合农民的利益。

但如果把美国的农业政策看成是农民政治压力的结果，就必须说明这样一个问题:目前美国从事农业的劳动力只有200万，不到美国人口的2%。按照一人一票的原则，美国农民的政治影响力本该被边缘化，但实际上，美国农民的政治能量是非常大的。为什么？

回答这个问题的最佳理论是诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒提出的。斯密在1971发表的论文《经济管制论》中指出，政府经济管制立法的实质是以政府的权威方式在社会成员之间转移财富。美国政府在20世纪30-60年代实施的粮食价格支持政策可以看作是财富从消费者向农民的转移，而随后对农民的收入支持政策则是财富从纳税人向农民的转移。其次，立法者追求的是连任，这意味着他们的立法行动侧重于寻求选民的政治支持。第三，利益集团竞相向立法者提供支持和压力，以获得对他们有利的立法。

在美国的政治体制下，国家的经济政策普遍偏向于那些能够有效向国会施压的利益集团。斯密认为，一个利益集团的政治能量不仅取决于它的规模，还取决于它的组织水平。一个利益集团的组织化程度取决于它在多大程度上克服了集体行为中的“搭便车”现象。例如，正如曼瑟·奥尔森在其名著《集体行为的逻辑》中所指出的，与大规模群体相比，人口规模较小的利益群体对集体行为的兴趣更深，监督成本相对较低，因此更容易克服“搭便车”问题，具有更高的组织层次和更大的政治能量。

新政以来的美国农民就属于这种规模小、组织化程度高、政治能量大的利益集团。首先，由于人口少，政府的农业扶持政策关系到每个农民的切身利益。例如，2000年美国农业净收入为464亿美元，其中近一半(229亿美元)来自联邦政府的直接现金支付。换句话说，两百万农民从政府财政支持中获得的人均收入高达11450美元。这些财政补贴大部分最终来自联邦税收。美国的纳税人总数应该在2亿以上。人均农业补贴负担约为100美元。当然，他们对农业政策的兴趣远非如此。

美国农民的组织化程度高、范围广、政治影响力大，一直是美国政治经济学家公认的。政治学家杜鲁门在20世纪50年代指出，“显然，像全国农业协会这样一个覆盖许多农业州的团体比城市利益集团更容易影响国会的决策。”这种情况至今没有实质性的改变。今天，虽然从事农业的劳动力不到美国人口的2%，但仍有10-15%的县以农业为第一产业。没有农民的政治支持，民主党和该党都有可能输掉选举。

最后，美国农业利益集团的政治能量也得益于美国国会的利益交换公约。自1960年代以来，代表农业利益的成员经常与代表城市贫民利益的成员和代表环境保护的成员结成投票联盟。免费粮票项目关系到很多城市选区议员的票场。因此，代表农业利益的议员和代表城市贫民利益的议员往往在立法过程中相互支持，相互受益。