陕北油田案例
2003年春，陕北当地政府采取“先收井后清算”的方式，突然将陕北数千口原本由民间资本经营的油井强行“国有化”。
投资者表示，随后的清算过程也是基于政府单方面定价，政府支付的回购款仅为他们实际投资额的20%。从7月份开始，当地就出现了长期的群众上访。投资者声称，政府在收回油井、结算账目和向投资者请愿的过程中使用了强制措施。一些投资者戴着手铐脚镣在支付油井的公证书上按下了自己的指纹。
投资者一度与政府派出的收回油井的人员发生暴力冲突，也到各级政府集体上访，但最终决定寄希望于法律，向陕西省高级人民法院提起行政诉讼。负责陕北油田案的律师朱九虎被靖边县警方刑事拘留，罪名是“聚众扰乱社会秩序”和“非法集会”。这个案例从另一个角度反映了行政权力天生具有自我扩张性。《行政许可法》实施一周年以来，建立有限政府、透明政府、服务政府的理想出现了希望的曙光。但由于《行政许可法》在一定程度上限制了政府的审批权，一些曾经权力很大的既得利益部门和官员自然不会甘心，需要警惕新一轮的行政权力扩张冲动。1993期间，陕西省榆林地区行政公署颁布了《榆林地区石油矿产资源勘查钻探管理暂行办法》。《暂行办法》规定:“榆林石油资源勘探开发委员会(油气管委会办公室)是榆林油气资源开发利用的主管部门，其职责是负责全区石油资源勘探开发利用的总体规划和滚动开发计划，具体钻采计划的制定和钻采井的审批...钻采井和区块的具体审批程序，经地区油气管委办审批后，钻采单位持批准文件到地区矿产管理部门进行开采。
《暂行办法》明确:“依法取得石油资源勘查开采批准文件和采矿手续的单位的合法权益受法律保护。”
在这个暂行规定中，明确提出榆林地区的采矿管理部门可以办理石油开采的许可手续。“从法律上讲，如果地区矿业管理部门在没有国家授权或者授权的情况下办理采矿手续，那肯定是越权。但不管地方政府是否越权，绝大多数投资者的采矿许可证都是按程序从一级政府手里买的。北京莫绍平律师事务所的律师胡晓告诉《商业周刊》，他是陕北私人石油投资者的客户。
虽然说他们有这个采矿证，但是被采访的陕北农民没有一个能拿出来的。他们的解释是，2003年8月，他们被政府连夜赶下山，什么都没留下。“其实不仅这些投资人拿不出来，我们在当地工商税务部门也调不出来。”胡晓说，即使投资者没有采矿许可证，根据“4.13协议”与投资者有关联的县钻探和采矿公司也有权开采。“所以陕北这些农民的采矿许可证是有法律依据的，不是非法的。”
1994年4月，原中国石油天然气集团公司与陕西省政府签订“4.13协议”，允许陕西省政府与陕北中石油长庆油田合作开发指定区域的油田。协议第三条第四款规定，为支持陕北地方经济发展，从地方县钻探开采实际出发，拟在长庆局依法登记的产业带勘查范围内划出约500平方公里，由安塞等6县组织开发；延长石油公司合法注册区域划出约580平方公里，将由延安等7个市县开采。
这是延安、榆林两县钻采公司及其关联公司未来八年开采当地石油的最重要依据。《4.13协议》还明确，区域界定后，长庆油田和延长油矿共同开发并分配给地方单位开发的探矿权、采矿权不变。国家和管理部门批准后，长庆油田和延长油矿将与相关开发主体签订委托协议，明确各方责任，并报国家油气资源主管部门备案。
从这份协议中可以看出，陕北油田的探矿权、采矿权一直属于长庆油田和延长油田，各县的开发主体即各县的钻采公司受长庆和延长委托开采石油。在这一政策的支持下，延安、榆林地区各县成立了15钻采公司，其资金大部分来源于成立时的银行贷款。但很快，全县国有钻采公司大部分陷入亏损，有的面临破产。看到这些拥有长庆油田和延长石油生产授权的公司举步维艰，一些县政府开始推出优惠政策，吸引外国投资者，主要是外省的私人投资者，以与钻采公司合资的形式进入陕北开采石油。
此后，陕北当地政府利用这一资源开始大规模招商引资。据了解，1997以后，陕北产油县成为民营石油经济的舞台，石油产业成长为地方政府的经济支柱。
据官方统计，截至1998年底，延安、榆林地区各县石油开发总投资已达50.5亿元，其中合资32.9亿元，共钻井5561口，年产石油168万吨。石油开发收入占地方财政收入的80%，6年增长了50倍。农民人均年收入从1.04元提高到1.70元。
一般投资者与县政府签订合作开采石油资源协议，合同多为五年、八年甚至无限期。本刊发现的一份1994靖边县合作开采石油的相关规定复印件中，是这样写的:“合作开采石油的期限由收回原投资后5年改为长期合作开采石油，油井设备在资源收回后移交给县里。五年后，原来的五五合作改为县里出40%，投资方出60%。”
大部分的联合开采方式都是县政府参与分成的基础，但实际上县政府并不出资，所有投资者出资并承担风险。靖边县规定，每开采一平方公里石油，投资者要向政府缴纳8万元。安塞县规定，一口井抽完油要交110000元。到1996，陕北引进外资开发石油达到高峰，1500多家公司涌入延安、榆林地区进行开采。
“‘4 13协议’中提到的委托是一个模糊的说法，因为采矿权的取得是非常严格的，为了不与矿产资源法冲突，这里没有说清楚。但是你给投资人一个井块和坐标，是用来干嘛的？那不是石油开采吗？”胡晓问道。
投资方与当地政府签订《合作开采石油资源协议》后，开始申请井位，投资打井。在这个过程中，油井的所有权、经营权和收益权自然属于投资方。对于这“三权”，地方政府和投资者争议不大，因为政府一直承认投资者拥有此后强制收井阶段的油井“三权”。
拥有采矿权间接授权和完整油井“三权”的投资者，在地方政府招商引资的引导下，开始努力。时间已经到了1999，这是一个分水岭年份。当年5438年6月+10月，国家经贸委和国土资源部联合下发“1999号文件”，要求各级地方政府和部门坚决制止和纠正允许投资者参与石油勘探，并根据合资企业的不同情况，以多种方式并入陕西延长石油工业集团。
然而不幸的是，陕北当地大部分“油老板”的油井和“三权”都是1999和2000年收购的。据延安、榆林官方统计，截至2000年底，共引进民间投资者1.039人，钻井4473口，形成原油产能654.38+0万吨，有效投资55.5亿元，纳税654.38+0.1亿元。石油给延安和榆林带来的财政收入分别占地方财政总收入的80%和27.8%。
胡晓说:“据我所知，1999之后，有些县还在大规模开采油井，还在发采矿许可证，还允许买卖采矿权和油井。”
在靖边县政府继续出台一系列优惠政策吸引投资的情况下，任光明和曲都在1999成为了油井投资人。“当时政府鼓励我们当地人投资，于是我和宝鸡的几个朋友注册了一家宝体实业公司。和政府签订的合同里写的合作开发期限是‘长期’。我们已经投入了540万元，打了6口井，其中只有两口是枯井，另外4口井的日产量合计在5.7吨左右。”曲说，“2000年，我们公司重新注册，把合作期限缩短到2006年。”
记者看到，该公司的营业执照上确实注明，宝体公司的经营期限为5438年6月至65438年10月+2006年5月。但实际上，2003年6月，当地政府就开始收回“三权”。按照政府的补偿办法，曲投资540万元打了6口井，最后只得到654.38+0.4万元的补偿。在陕北石油开采风险最小的1994-1999期间，投资者主要来自外省和地方党政司法机关。此后，随着油价的上涨，国家开始清理整顿小炼油厂和原油流通秩序。
1999年夏天，国家经贸委、陕西省政府等五部委写了一份关于陕北石油开采秩序的调查报告。报告指出:“目前陕北实际上有三种不同类型的石油开采公司，一种是具有油气开采资质的长庆石油勘探局和延长石油管理局，一种是在当地县成立的钻采公司，第三种是通过招商引资在陕北从事石油开采的联营公司。”
报道称，根据《矿产资源法》及相关配套法规，国家对石油资源的勘查、开采和审批实行一级管理。但实际上，陕北一些县在组织石油开采过程中，给相当一部分投资者发放了直接从事钻探开采活动的许可证，并把石油勘探区作为合资企业给了他们。
报告称，各级地方政府和部门要坚决制止和纠正允许投资者参与石油勘探的行为，禁止任何企业和个人未经国务院批准从事油气勘探开发业务，坚决制止和杜绝擅自批准油田和井位的行为。
调查报告上报国务院后，国务院领导批示:陕北是我国石油工业持续发展的地区之一，战略地位重要。整顿这一地区的石油开采秩序事关生产流通秩序的大局，也是控制源头的重要措施。要坚决依法行政，严格整改。
1999 10国家经贸委、国土资源部联合下发文件《中国经贸石化文件(1999)1239》，即下发关于陕北石油开采秩序调查的通知。文件编号1239要求，陕西省政府要抓紧部署落实《关于规范陕北石油开采秩序的意见》。因此，必须立即停止非法进行勘探开发活动的钻井、测井、试井、压裂、修井等作业，各有关部门和单位要认真清理自己的施工队伍，并在65438+2月31之前无条件撤出。
有了这样的反转，据国土资源部一位长期从事石油研究的专家在接受《商业周刊》采访时表示，“一开始国家是好意，但是随着油价飙升，地方觉得给的少了，就向国家和中石油要更多的油田。中石油拒绝了地方政府的无理要求后，地方政府对中石油大打出手，引入大量民间资金抢占油田。就这样，成千上万的民营石油开采公司在陕北生产石油，甚至跨界开采。形成了混乱的局面。”
地方政府是否真的没有认领石油，让投资者抢占国有油田，我们无从得知。接下来的事实是“1239号文件下发后，陕西省有关部门并未公布或下发，也未告知普通投资者”。胡晓指出，“一些党政司法部门的投资和一些与政府高层关系密切的大投资者，在政府继续投资的良好氛围掩盖下，纷纷撤离。这时陕北当地农民进来接手。”
到2001，陕北油田大部分投资者都换成了当地农民。
2002年9月11日，中央电视台焦点访谈曝光了延安市吴起县私产油事件。受国务院委托，国家经贸委、监察部等有关领导分别赴陕西督导石油整改，要求立即收回个人油井收益权，严厉查处有关领导参与非法石油生产的行为。
巨大的压力逼近陕西省官员。2002年6月5日，10，18，陕西省政府在吴起县召开整顿石油开采工作汇报会，由省长主持。会上决定全面取缔所有联合石油勘探公司，收回其经营权和开采权。6月，11，以榆林、延安市政府名义颁布下发整改方案。文件下发前，两市组织财政、税务等部门召开会议，研究恢复油井的方案。
“这些通知和方案应该是存在的，但关联公司的投资人根本没见过。1999之后，我知道的第一份明确的接井文件是2003年5月陕西省石油行业清理整顿领导小组办公室下发的《关于采取果断措施全面收回合资公司油井受益权的紧急通知》。”通过快递，胡晓意味着它被分发到每一个钻井和生产公司和关联公司。
2003年6月6日，玉林市召开紧急会议，市长王登记主持会议。他在会上强调，信心是决心，进步是态度。关键时刻，一定要下大决心，下大力气，彻底收回“三权”。有资料显示，王登记在会上提出三点:第一，先接手再清算，一旦清算，一步到位，原投资方完全退出；二是严格执行无偿收回政策，对投产满五年并已收回投资的油井，一律无条件无偿收回；第三，产量核定要以历史产量测算、上缴原油和税单为依据，绝对不能重新测算产量。
玉林市委组织部长刘培仓在会上强调，收回“三权”工作，要破釜沉舟，最后一搏，各级领导要以身作则，决不能逃避退缩。他指出，由于工作不力，两名县级干部受到了处理。“下一阶段，对不能坚决执行市县有关决定，造成不良影响和失职渎职的县级干部，一律按组织程序处理。”
这是于(2003)55号文件，也是今后强制关井过程的主要依据文件。
显然，地方官员压力很大。2003年7月，榆林市副市长王斌在接受媒体采访时表示，他也在5月23日的全市油井回收会上发表了讲话，大意是省工作组到榆林检查工作时，明确要求要限期完成三权回收，否则将追究市政府主要领导和分管领导的责任。在这种压力下，王斌在会上坚定地表示，6月底前仍不能完成任务的县，要追究县处级以上主要领导和主管领导的责任。
会上特别强调，公检法要为油井恢复保驾护航，提供强有力的法律援助和保障。整改期间，凡影响或阻碍油井资产兼并重组的诉讼和信访，一律不予受理和支持。
2003年8月，靖边县开始强行收回“三权”。政府采取各种有效手段确保投资者签署收回“三权”资金支付协议。没有人知道他们中有多少人是像任光明那样被胁迫的，有多少人是像屈那样被收买的。曲手里的付款协议上写着:“根据中央、省、市石油行业整顿精神，靖边县人民政府已全面收回原有的招商引资开发当地油井的‘三权’，授权靖边石油钻采公司进行统一管理，石油收款资金及付款工作由钻采公司承担。经双方同意，签署本协议。经双方慎重协商，乙方(曲)同意以4.5万元出资向甲方(钻采公司)购买编号为肖-318的油井及其设备和财产。”
2003年春，陕北地方政府收回油井所有权、经营权和收益权的所谓“取权”运动在陕北展开。当地政府采取“先关井，后清井”的方式，突然强行收回油田。2000多个油老板的油井瞬间被打上了县钻采公司的烙印，几十亿的私人资产变成了“国有”。投资者表示，随后的平仓过程也是基于政府单方面定价，远低于大小投资者计算的价格。投资者声称政府支付的回购款只是他们实际投资的20%。
胡晓认为，“从法律上讲，收回‘三权’的行为就是终止县钻采公司与联营公司之间的合同关系。解散的原因是合资企业当初存在违法行为，由此产生的财产不合法。现在叫‘恢复’，所以是说之前放下了。如果当初是合法下放的话，现在合同应该不算违法终止，但显然，直到合同终止，油井才会收回。这是县政府回收‘三权’的悖论。”
不管有没有悖论，记者在靖边县私人投资的1800多口油井，都被靖边县钻采公司“收购”了。1998期间，靖边钻探公司资产只有500万元，负债2800万元，销售收入几乎为零。但关井当年销售收入达到7亿元，2004年增加到9亿元。2005年9月14日，陕西省政府下属的全国第四大石油公司陕西延长石油(集团)有限责任公司成立，靖边县钻采公司正式更名为延长油田有限责任公司靖边采油厂，截至2006年，靖边采油厂实现销售收入654.38+0.29亿元，上缴税费5.25亿元，实现利润654.38+0.565元2005年，延安、榆林14县(区)钻采公司完成整体移交延长石油集团，延长集团现有采油厂22座。截至2006年底，延长石油集团总资产600亿元，员工6万多人。当年生产原油926.6万吨，加工原油970万吨，实现销售收入403亿元，利税89亿元，利润76.7亿元，位列2006年中国企业500强100家，中国企业200强65438家。重组后股权比例为延长石油集团代表陕西省政府持有油田股份565，438+0%，延安市和榆林市分别占44%和5%。
如此快速和大规模的扩张无疑增强了中国第四大石油公司的雄心。公司宣称，到2010年，延长集团原油产量和加工能力分别达到12万吨和12.65万吨，年销售收入和利税分别达到750亿元和200亿元，成为陕西第一名牌和中国知名企业，力争进入中国企业50强。一个更大的雄心是，在“十二五”期间，集团将努力成为世界500强企业之一。
延长油田重组前，新疆、宁夏、黑龙江、吉林等地也有民营企业开采废弃油井的案例。“当时，国家采取了果断措施来解决这些问题。2006年后，中国油气开发秩序彻底理顺。”一位接近国土资源部的人士指着2006年中国油气资源采矿权分布图对记者说，“你看，现在每个区块的权属都很清楚了。”
根据国土资源部地质勘查司2006年数据，全国油气(含煤层气)有效探矿权采矿权总数为1.756，总面积为4361.300平方公里。
在这些探矿权、采矿权中，中石油持有探矿权、采矿权793个，面积1 . 8254万平方公里；中石化持有557个，面积97.86万平方公里；中海油持有288个，面积1.3923万平方公里；延长油矿持有41，面积108900平方公里。
理顺了地图上的油序，并不代表解决了实际矛盾。一些投资者声称，由于政府的单方面定价远远低于主要投资者和小投资者的计算价格，政府只支付他们实际投资的20%。这一事件涉及陕西省延安、榆林地区15县上千名“油老板”和数万农民。他们曾拥有5500多口油井，据说价值70多亿元，因此被一些学者和媒体称为“保护私有财产第一案”。自2003年以来，一些不愿意的投资者采取了一系列行动来维护他们的个人权益，包括司法诉讼，请愿，动员公众支持，组织座谈会，开设网站。
2006年4月，北京莫律师事务所正式接受陕北200多家企业、2000多名石油投资者的委托。事务所接手这个案子后，做了大量细致的调查取证，并积极与政府沟通。最后，律师建议，根据中国目前的情况和陕北油田案的事实，讨论和争取投资者的“三权”是非常困难的。两年前，冯炳贤等投资者因“聚众扰乱社会秩序”被判入狱，与他们坚持要求产权有关。
“我们和投资人讨论的结果是‘补偿，而不是产权’，这样才有可能和政府搭建一个解决问题的平台。”胡晓说，“政府收回三权的行动并非完全没有法律依据，但主要问题是，1。之前被投资者信任的政府行为，谁该承担责任？投资者不是政府的对立面，他们是受害者；2.政府征收行为需要一个合理的补偿，需要论证和听取双方意见，而不是单方面的；3.以钻采公司为主体承担权利的实质是单方解除合同后的赔偿，是平等主体之间的合同法律关系，需要协商一致。”
这个想法给曾经山穷水尽的任光明、瞿等人带来了新的希望。据曲称，6月份，陕西省政府信访办一位刘姓干部告诉他，6月14日，人大在一份关于私募投资者补偿的材料上签署了处理意见，大意是“以案解决”。这个材料转回陕西省，省里转到榆林市。
7月25日，曲直到玉林市政府办公室机要室才找到这份文件。但这个消息还是让屈很高兴。据胡晓介绍，除了这个NPC的指令，省信访局还有一个方案，大意是:一是收回三权合理合法；第二，用于投资的民间借贷是违法的；第三，投资者放弃“三权”是正确的；第四，有些问题没有解决。在不否认政府行为的前提下，可以以个案的形式处理投资者。
陕北“油老板”放弃产权、经营权、受益权已经一年多了。在采访中，曲说:“国家要收回自己的战略资源。为了国家的长远利益，我们不想做历史的罪人。把我们投资打井和设备的钱还给我们就行了。”