土地证书的发展历史
1951土改发放《土地证》
20世纪50年代的“土地改革”是中国农民的大喜事。以下内容摘自1951年凤阳县委窑湾乡颁发土地证工作报告，颇能反映当时民众的反应:
“贫穷的农场工人听到认证后都欣喜若狂。贫穷的农场工人徐志邦说，‘土地证什么时候能拿到？‘我这辈子都没见过大旗，现在有宝宝了！’另一个贫穷的农场劳动者军属说:‘分了地，县长就盖章，后代不磨牙不吵架，永远传下去！’佃农中农很乐意发土地证，因为他们把农田变成了自己的田，自己耕种庄稼。杨蓉是一个中年佃农，几代人都在种地。这次他说:‘拿到土地证后，承租的土地就变成田地了，回去一定加油。’由于中农原田不动，认为早晚发证无关紧要，抱着可有可无的态度。中农李没有来开证明会，他说:“开证明不关我们的事。”。‘你可以去开会，我田里的麦子烤了一半。’由于富农占有大量土地，他们一听说发证也想“早点定规矩”。富农万子邦说:‘过去，人们不敢说他们在我家门口盖了房子。现在，界限清楚了，大家都有产权就好了。主要是土改打击大，农民不敢再换田，不敢再算旧账。房东范说:“解放后，三七被转租，收入有限。现在政府慷慨了，给一块地，发个证，劳动改造，也是应该的。”
“以村为单位进行认证(地主不参加)，举行认证仪式，宣传旧契作废。土地证是合法合同，土地和房屋所有权证发下来的时候，人都兴高采烈。狮子坟村干部捧出土地证时，群众鼓掌10分钟。十里铺农民在领证时主动向毛主席像鞠躬。贫下中农方贵文曰:‘得红契，得地。真的翻了！”
“专门召集地主讲课，宣布华东军政委员会《关于土改完成地区控制地主的规定》，并当场宣布非法地主由县里批准控制，如何加强控制，如何取消控制，然后颁发土地证。一个地主回家，躺在床上，叹了口气说:‘不过是几亩地！’"
“1951年土地证”意味着农民拥有土地所有权。
1951土改颁发的“土地证”是什么性质？1950 165438+10月25日，中央人民政府内政部发布的《关于核发土地和房产所有权证书》第一条对此作了说明:
根据该纲领第27条:“保障农民所获得土地的所有权”和《土地改革法》第30条土地改革完成后人民政府核发土地证的规定:凡已完成土地改革的地区，为切实保护土地改革后各阶层人民的土地和房产所有权，巩固和提高农民生产情绪，不论农民新分土地和原有土地，一律核发土地和房产所有权证。同样，土改后分给地主的土地和房屋也全部发放。换发新证时，根据《土地改革法》第三十条的规定，土地制度改革前的土地承包合同一律作废，予以注销。"
也就是说，1951发放给农民的“土地证”是为了保护农民对划拨土地的“所有权”。
逐级审核:防止农村土地买卖的制度设计
担心农民拿到土地所有权后会盲目买卖，是目前反对土地私有化声音中很流行的一个理由。《土地证》核发于1951。当局在保护农民土地所有权的同时，也有着上述同样的隐忧，于是采取了一系列的制度设计。1955年5月7日《国务院关于农村土地流转和契税工作的通知》是这一系列制度设计的重要环节。通知说:
“虽然法律没有禁止出售农村土地，但在实际工作中应防止农民不必要的出售或典当土地。因此，农村土地的买卖、典当等转让，应先报乡人民委员会审批，再报区办事处或区人民委员会批准(不设区的，报县、市人民委员会批准)，并取得区办事处或区人民委员会的介绍信(不设区的，县、市人民委员会的介绍信)，方可办理契税手续。上述机关必须查明申请出具土地出售、典当等转让介绍信的原因，分别处理:对因生产生活困难而出售、典当土地的农民，要帮助其解决困难，使其土地不被出售、典当；不应该限制农民为了生产方便，用远近良田交换；对于以租地剥削为目的而购买土地的人，以及没有正当就业和生产而出售或公布土地以谋生的人，不应发给介绍信。”
“农60条”将农村土地私有制改为集体所有制。
用不了多久，贫下中农徐志邦手里的“大契”就被当作“宝”来珍藏了。随着社会主义改造的到来，农村土地所有制悄然发生了变化，最后变成了“集体所有制”。对于这个秘密过程，这里不妨用一个非常通俗的法律案例来说明:
问:土改时政府颁发的土地证可以作为确定宅基地使用权的凭证吗？
答:一些地方在调整宅基地或其他土地时，一些农民要求所谓的“宅基地归家”、“清原地”、“继祖业”以土改时人民政府颁发的土地证为依据，这是错误的。违背了我国社会主义土地集体所有制原则，不符合国家现行政策法令。解放初期，为了尽快废除封建或半封建的土地制度，在全国范围内进行土地改革，没收地主等人剥削的土地，分给少地或无地(或留作公用)的农民。实行耕者有其田的土地制度，向农民发放土地所有权证书，以保护他们对土地的所有权。土改后，党本着自愿互利的原则，逐步引导农民加入合作社，走合作化道路。1952，初级农业生产合作社普遍成立；1956，初级农业生产合作社普遍转化为高级农业生产合作社；1962年，在先进的农业生产合作社的基础上建立了人民公社。根据《农业合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》的规定，在农业合作社初级阶段，土地将以股份形式参与统一经营，农民对土地的私有权利将被保留。将评估加入合作社的土地产量，并根据产量规定土地报酬。转让给高级合作社后，私有土地将转为合作社集体所有。1962《农村人民公社工作条例修订草案》(即“第六十条”)规定:“生产队内部的土地，归生产队所有。生产队所有的土地，包括成员的自留地、宅基地等。，不准出租或出售。“因此，村民只有宅基地使用权而没有所有权，土改时颁发的土地证自然失去法律效力，不能作为宅基地使用权。
以上问答，作为一个标准范式，可以在很多关于农村土地使用的法律咨询书中找到。其中，第60条规定如下:
“二十一、生产队范围内的土地归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员自留地、自留山、宅基地等。，不准出租或出售。生产队所有的土地，未经县级以上人民委员会审查批准，任何单位和个人不得侵占。"
需要补充的是，将第60条中的这一规定作为农村土地完全由私人所有转变为集体所有的法律依据是有问题的，因为第60条自始至终只是一个“条例”和“法案”，从未“转正”。
城市土地的“国有化”
1954宪法:明确保护城镇居民的不动产所有权。
历史上，中国的城市土地由私人所有。1950年代的土地改革主要局限于传统意义上的农村地区。对于包括郊区土地在内的城市，基本维持了建国前的土地所有制状态，基本延续了土地私有制。这种处理是有政策渊源的——1949年4月25日毛泽东、朱德签署的《中国人民解放军公告》中明确强调“城市土地和房屋不能像农村土地问题一样处理”。1949年9月通过的* * *纲领是临时宪法。第三条明确规定:“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益和他们的私有财产”，这些“私有财产”包括私有土地。
1954的宪法和城市土地上的同一个方案有些区别。最重要的一点是删除了“同一纲领”中明确规定的“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益和私有财产”，宣布“通过社会主义工业化和社会主义改造，逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”；但同时规定“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”和“资本家的生产资料和其他资本的所有权”，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋所有权和各种生活资料的所有权”。也就是说，城市居民的土地所有权，无论是作为生产资料还是生活资料，仍然受到1954号宪法的承认和保护。
1954宪法对城镇居民不动产所有权的明确保护也体现在实际数据中。“根据有关文件，直到1955年，私人房地产在各城市房地产总量中的比重仍然很高，最高的苏州高达86%。当时在城市里，个人之间的不动产自由买卖相当活跃。上世纪50年代初中期，一些文化名人为了在北京定居，购买了房产。比如吴祖光买了个四合院，价格从1到20000元不等。当时四合院包括土地和房屋，这些私有财产受1954宪法保护。”(据杨俊峰《中国国有土地制度的演变与起源》，《甘肃行政学院学报》2011 01)。
私房改造:以“国租”方式曲线“国有化”
1956 65438+10月18中央批准中央书记处第二办公室提出的《关于城市私人房地产基本情况和社会主义改造的意见》。《意见》提出，要对私有房地产进行社会主义改造。改造的总要求是加强国家控制，首先使私有财产出租完全服从国家政策，然后逐步改变其所有权。
具体改造方式有两种:一是国家出租，即“国家实行统一租赁，统一分配，统一维修，根据不同对象给予房主合理的利润。”时至今日，“租房”已经成为一个严重的“历史问题”。第二种是公私合营，即“原来的私营房地产公司和一些大房户可以组织一个统一的公私合营房地产公司，进行公私合营。”两种方式中，州租是绝对的主流。
国家出租，不仅意味着业主失去了独立经营的权利，同时也意味着业主失去了房屋的所有权——根据相关规定，“国家出租的房屋，...房主只能收到固定租金，不能收回国家出租的房屋”；并严厉批评了“部分房主认为房屋尚未由国家出租转为全民所有，仍属于个人”的观点。换句话说，“国租只是一种强行国有化城市私房却避免国有化的名头的手段。”1964 9月18日，最高人民法院在《关于国家出租房屋不得继承问题的批复》中称:“国家出租房屋的所有权人实际上已经丧失所有权。所以房主去世后，出租的房屋不能让其家人继承。”
1982宪法:“城市土地属于国家所有”
目前已知最早的主张一次性将城市土地全部国有化的政策文件，是财政部国家房管局、国家税务总局10月4日发布的《关于城市土地国有化纲要的批复》备案，1967+065438。
1956中央批准的《关于城市私有不动产现状和社会主义改造的意见》中，已经包括了“一切私有的城市空地、街基等不动产，在采取适当措施后，一律收归国有”的条款。备案将“城市空地、街基等不动产”解释为“街基等不动产应当包括在城镇建有房屋的私有宅基地”；并强调“无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地(包括剥削者和劳动人民)都应该收归国有。”城镇私人住宅用地终于开始了其国有化的历史进程。
但是，就像第60条不是农村土地转为集体所有的法律依据一样，虽然备案已经公布，但并没有在法律上废除城市土地私有制，至少在名义上维持了城市土地国家所有、集体所有、私人所有的并存。直到1982年宪法颁布。
1982 65438+2月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。第10条第1款简明而明确地增加了以下规定:"城市土地属于国家"。农业出版社1989年出版的《土地经济学》一书中描述了这一划时代的变化:
“在1982年第五届全国人民代表大会第五次会议之前，中国没有正式宣布所有城市土地国有化。尽管大部分城市土地已经归国家所有，但仍有一小部分归集体和个人所有。因此，在相当长的一段时期内，城市土地以国家所有制为主，国家、集体、个人三种所有制同时并存。根据65438-0982年全国226个城市统计，城市建成区土地面积7438平方公里，集体和个人所有土地约335平方公里，约占4.5%。集体所有的城市土地，主要是城市中的个体劳动者组织起来组成合作社，把工作场所变成合作社时所占用的土地。城市土地归个人所有，主要是当时社会主义改造起点以下的个人自住房屋和个人出租房屋的宅基地。第五届全国人民代表大会第五次会议于1982年通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定:“城市土地属于国家所有。“不仅明确了原国有土地的权属，还通过立法将城市剩余的非国有土地申报为国有土地。这样土地国有化是自由的，但是并没有引起波动。原因是涉及的土地面积小，长期以来严格限制私人土地所有权，只允许使用，不允许买卖、出租或以其他形式转让。土地私有制早已极不完备。”
新世纪周刊2010第五期《城市土地私有产权是什么时候消失的？，其中说:
“1982颁布的《中华人民共和国宪法》第十条规定‘城市土地属于国家所有’，这在此前的三部宪法文本中从未出现过。城市“土改”的既成事实被写入宪法，对公民财产损失没有任何补偿。当时正值改革开放初期，公众权利意识淡薄，对‘私’字存疑，没人敢提出异议。此外，还有一个“文革胜利”被保留了下来，那就是公私合营企业在没有任何法律程序的情况下，被改造成了国有企业。如果今天实行以上两种剥夺，必然会导致社会动荡。"
目前没有关于“城市土地属于国家”这一条是如何写入1982宪法的资料。它被写入宪法后，并没有引起当时民众的重视。但宪法颁布后，经历了四次修改，几乎每次都涉及到土地制度的修改。
最关键的修正案是1988年4月2日七届全国人大一次会议通过的宪法修正案。这一修正案将宪法第十条第四款修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”2004年3月6日至4日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了第四次宪法修正案，将《宪法》第十条第三款修改为:“国家可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”