试论宋代的监察制度
宋代及其下属兵种的巡察是中央集权的重要标志之一，其设置较为普遍和复杂。经过宋太祖、唐太宗两朝的征战和招兵买马，藩镇割据被消灭，中央权威逐渐加强，五代时期监督地方军事重镇势力的功能逐渐消失。相反，招兵戍边，维护国内治安，成了巡察的新职责。宋初，为了抵御辽夏的入侵，避免五代局面的重演，朝廷任命了一批熟悉边防事务的将领为巡守官，带兵镇守边境。这些人“官阶不高，所以朝廷容易控制，但时间长了就不容易了，所以对边境的一切了如指掌。”(3)既能起到帝国边境的作用，又有利于中央集权。此外，为了加强宋朝社会秩序的维护，镇压叛乱，宋廷在远离城市的地区设置巡守部队，以加强治安缺口，稳定政权。宋辽夏关系趋于稳定后，负责镇守边疆的巡守官不仅数量减少，其管辖范围和地位也随之降低。特别是自宗申以来，无论是辖区还是地位，西北地区的巡察都明显减少和衰落。另一方面，由于国内经济活动蓬勃，宋廷为了增加财政收入，实行茶盐专卖制度，导致国内外茶盐走私活动频繁，甚至出现武装护卫，不仅威胁了当地治安，也影响了政府财政收入。例如，钱和汀的走私者活动范围很广。“往往是数百人一组，手持甲胄，行军八州:钱、廷、张、晁、浔、梅、惠、广。我们所到之处，抢夺百姓的粮食和丝绸，掠夺妇女，与巡逻的官员和士兵竞争。我们杀官杀兵，一开始是做贼，根据险阻抓不到。”这种现象从仁宗开始就出现了，并引起了朝廷的重视。为了镇压私贩武力，宋廷开始在县城增加巡逻检查，提高地位。⑤仁宗在圣旨中说:“州有巡抚、县尉，故协助县市治奸。”⑥从此，巡检司、县尉成为宋代基层维护社会秩序的重要力量。
巡逻检查在维护地方治安任务中的责任更重。基本上县尉负责县城和草市的治安，属于民防性质；巡察负责维护农村治安，对付大规模的土匪、盗贼，“与温州郡无业务”，⑦驻地也位于险要地形，军事防御性质较强。巡检司资格虽多，但仍以武职官为主，任期略长。其中，武术生和习武之人是巡视检查的重要资格。如今，县尉通常是平民，偶尔也有兼职的军官。
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(1)过去学术界认为巡检司是五代才派出的职责。参见黄庆廉:《任远与唐代巡检司》，《中央研究院历史语言研究所》第四期，第68版，第899-924页。但最近的研究表明，巡使一词自唐中期就已存在。参见刘:《五代巡检法研究》，《历史月刊》2003年第6期，第34-41页。
②刘:五代巡检司研究，《历史月刊》2003年第6期，第34-41页。
(3)李导:龙主编《资治通鉴》卷四十五，咸平二年十二月丙子，北京:中华书局，第974页。
(4)李导:《龙编资治通鉴》(卷196)，嘉祐七年二月辛四条，第4739页。
⑤苗:宋代巡检司初探，《中国历史研究》第3期，1989，第41-54页。
⑥“宋会药汁馆”，57个中的36个，三年五月庆祝。
⑧方振华:文武之争的困境——宋代的武学与武功，《台大历史学报》，2004年6月第33期，第1-39页。
巡察系统成员在性质上属于军队。早期包括皇军、湘军、乡兵、土兵。后来，他们主要招募当地士兵。巡察的早期职责是监督境内的地方部队，保卫边境抵御外敌入侵，具有很强的军事性质。所以必然以掌管正规军的帝国军为主力；然而，随着国内治安任务的加重，帝国军的适用性也面临考验。因为禁军大部分是外族，实行轮换驻防制度，对驻防地区的山川、地理、风土人情并不熟悉。在处理地区乱局中扮演造反的角色并不容易，有时还会成为当地的麻烦之源。因此，轮换皇军能否胜任维持当地社会秩序，颇有争议。苏辙曾说:“州府设贼，有巡官、郡守。然而，与他们所获得的相比，县卫队往往是密集的，巡逻军官往往是稀疏的。若不是巡逻，便是愚笨，而郡守则是睿智，掩护弓箭手的人，与客军不同。”(1)表明一些朝臣对外国军队能否有效维护当地安全，有许多怀疑。为了改善这种现象，元丰年间，宋廷下令更换地方军队。但在元佑第二年(1087)，另一位朝臣指出，当地的士兵在村里有很多亲戚和人，很容易互相庇护，建议用他们的半重复来禁止军队。但朝臣后来认为“皇军每到一处，往往一心一意盼望换防，却不熟悉那里的原因”，建议根据元丰法，改征所有士兵。从惠宗到南宋，除少数例外，宋廷军都招募当地人当兵，以维护地方治安。(2)比如南宋初期，乾州土豪陈敏因为组织仆从缉私，保卫地方，被任命为巡察。后来在福建建立的地方军队，左路军，就是以他的家族和地方兵为基础的。(3)从巡抚职能和所辖成员的变化来看，说明北宋末年以来，宋朝廷的政策已经从以守边御敌、执行中央统治权力(皇军)为重点，转变为以维护中国地方治安(地方兵)为重点。