经过数次对匈奴用兵均获得胜利,武帝的威望提升了,在朝廷上也获得了更大的发言权,他遂放开手脚,开始实施自己的改革措施。汉武帝的改革,主要目的是削弱地方,收权中央,以巩固皇权,加强封建集权统治。要完成他的目的,第一步就是削弱相权,把统治中心从“外朝”改为“内朝”。
西汉初年继承秦制,宰相具有很大权力,国家的大政方针,不经过宰相同意,是无法顺利实施的。惠、少、文、景时代,虽曾一度瓜分相权,分置左右丞相,却并不能在真正意义上提升皇帝本人的统治权。到了武帝时代,原本跟随高祖起兵的开国功臣们大都已经去世,窦婴、田蚡等人去职后,太皇太后和皇太后干预朝政的势力也消失无踪,这就给皇帝抑制相权创造了有利条件。
元光五年(前130)八月,武帝再次要求地方荐举贤良方正之士以备察考和咨询,并且特别声明要“征吏民明世务,通儒术者”。菑川(今山东寿光东南)人公孙弘因此受到重用,被任命为博士,后来更升任他为丞相——这是西汉时代第一个出身平民的宰相。
武帝选拔儒生为宰相,这些儒生威望较浅,也没有强大的宗族势力做靠山,武帝遂将政务中心转入内廷,大事都和自己的亲信秘书班底商讨,并且由这些秘书拟定和颁发诏书,外廷的丞相只主管一些日常行政事务而已。这样相权就逐渐由丞相府、御史府移至皇帝身边的尚书台——尚书台原本不过是皇帝私府中收发文书的小机关,武帝以后地位日益重要,到了隋唐时代,正式确定三省六部制,尚书省演变成为真正宰相机构。
这是对中央政府的改革。而对地方,武帝继续压制国王、列侯们的势力。元朔二年(前127)正月,他接受中大夫主父偃的建议,颁布《推恩令》,允许各诸侯王除嫡长子继承王位外,也可向朝廷申报,割出一块领地来封其余的儿子为王或侯。这样一来,原本较大的王国被逐渐分割为许多小王国,诸侯王国再不能“连州跨郡”,形成足以威胁中央政权的势力了。
元鼎五年(前112)九月,武帝借口列侯们献给朝廷以供祭祀之用的黄金成色太差,进行大规模搜捕、调查,总计削夺列侯爵位106人。文、景时代数次勒令回去封地,却总滞留长安,不肯成行,勾结官员,横行不法的列侯势力,至此几乎被扫荡一空。
元封五年(前106),武帝初置刺史。他将全国分成13个监察区,称为“部”,每部任命一名刺史(京城及附近地区的刺史称为司隶校尉),对地方上的官吏和豪强进行监督。
刺史的监督原则主要是“六条问事”:一,是否有豪强占田超过了限制数量,并且恃强凌弱;二,是否有郡守不遵诏书、法令,欺压百姓,横行地方,贪污渎职;三,是否有郡守审判案件不公,草菅人命,被百姓所嫉恨;四,是否有选拔任命官吏不公平,排斥贤能,任用小人的情况存在;五,是否有郡守的子弟仗势欺人,而其下属不敢纠办的情况存在;六,是否有郡守和地方豪强勾结,欺蒙皇帝的情况存在。十三刺史部,也就是后来常说的十三州。
不但在行政制度上中央集权,就连学术思想层面,武帝也要求获得全国的统一,是谓“大一统”。董仲舒曾在上书中说:“臣愚以为诸不在六艺之科孔子之术者,皆绝其道,勿使并进。邪辟之说灭息,然后统纪可一而法度可明,民知所从矣。”——“我认为对于学习非儒家学说的人,全都堵塞他们当官的途径,这样则各种邪说可以平息,政令可以统一,法令可以清明,老百姓也知道要跟随谁了。”——于是武帝改变高祖以来黄老立国的传统,利用董仲舒的学说,将君权神化,同时宣扬忠孝节义等儒家思想,甚至定儒学为官学,以达到全社会思想统一的目的。这就是著名的“罢黜百家,独尊儒术”。