扬州行政区

扬州有近2500年的历史。古往今来，朝代更替变化很大，经历了复杂的更名和政治演变。但是通过研究历代扬州的建立和演变，可以知道这样一个很有意思的情况，就是从秦朝到民国，这期间2171年，扬州经历了28个朝代的更迭和割据势力。1996年杨泰分治前，其所辖领土相当于清朝“羊八属”的管辖范围，这块领土大致相当于。这说明扬州这个中心城市，其行政范围具有相当的稳定性。

从行政体制来看，广陵最初只是作为皇族的附庸。但西汉元寿二年废除广陵国后，设立广陵郡，开此先河。南北朝时期，南兖州以江淮为界统治广陵，广陵地区首次形成州、郡、县三级建制。但隋朝初期，重叠而庞大的官僚机构让百姓难以忍受，于是隋文帝决定废郡救国，再次奠定了州县两级建制的基础。

历史上，扬州治下的郡，经常随着扬州治乱带来的政治经济地位的调整和分化。比如唐太宗贞观年间，江都郡位于东江阳县，西扬子县，东海安县。唐玄宗天宝年间，据分析江都、六合、高邮共置“钱球郡”(后改为天长郡)。当时扬州不仅是州县统治之地，也是中央朝廷的机构淮南道和大都府所在地，保持着道、州、县三级建制并存的突出地位。南宋时期，战乱频繁，扬州处于南北对峙的中心，其建筑具有战时军事的特点。高宗登基后不久，带领数百名官员南迁扬州，一度出现州、道、州、县建制并存的局面。元代扬州三次成为江淮中书省省会，也有道(后改为陆，相当于郡)、州、县的建制。明清时期扬州还是府州县三级建制。但清朝雍正年间，通州脱离扬州，成为与扬州平起平坐的地级州。州以下的州不再领导县，所以是定制的。扬州府领泰州与高邮、江都、甘泉、仪征、兴化、宝应、东台，称为“杨霸属”。到了民国，县被废弃，政府被行政区取代。扬州为第九个行政区，又以江都第一郡之名，称江都区。其疆域大致相当于“羊八属”的范围。

革命战争年代，扬州先后建立了第一、第二、第三苏维埃专门机构。1949 65438+10月25日，扬州解放后，在扬州边境设立扬州行政机构和泰州行政机构。新中国成立后，杨泰两个行政区合并，成为泰州行政区(因为当时苏北行政公署在扬州)。1953更名为扬州行政区，迁至扬州。所辖部分县划入划出，但仍保留10-12县(市)的管辖权。直到1976年6月“文革”结束，扬州仍辖扬州、泰州、泰县、泰兴、靖江、江都、兴化、扬州。

二是80年代以后，扬州的行政体制和区划进行了三次调整。

65438-0978党的十一届三中全会召开后，各项工作有序推进，改革开放成为经济发展的主旋律，加快城乡发展成为全国各地的共同愿望。

1983年2月，国务院批准江苏省改革地方体制，调整行政区划，同意撤销扬州行政公署。扬州改省辖，原扬州所辖10个县(市)划归扬州市代管，汉江唐王、西湖、湾头三个公社划归扬州市代管，扬州市面积和人口增加76平方公里。

市管县体制的实施，不仅拓宽了城区的发展空间，而且简化了机构层级，强化了城区的实质性功能，促进了市县城区一体化发展。同时体现了集中力量办大事，加快中心城市发展的优势。扬州经济开发区的设立，扬州市“西进南出”战略的实施，扬州商城等重大基础设施的建设，都是在市管县体制下实施的。

14年后，扬州行政区划再次调整。1996年8月，国务院批准撤销县级台州市，设立地级台州市。扬州行政区一分为二，泰兴、姜堰、靖江、兴化四个县级市划归泰州市代管。扬州下辖广陵区、郊区、宝应、邗江县，仪征、高邮、江都三个县级市。扬州行政区域缩小到6638平方公里，当年人口444.8万，其中扬州市区1.48平方公里，人口近50万。这次行政区划的重大调整，使得扬州的经济总量在全省的排名大大降低，能够集中在市内的财力减少了一半，但扬州管理的县(市)也少了四个，领导工作精力可以相对集中在市区。实行市管县体制后，由于城区经济实力不足，当时人们用“小马拉大车”来形容这个辖区。就是这种情况，不仅动不了县(市)，有时候甚至还得靠县(市)支援市区。所以有人说“市管县”就是“市刮县”。从这个意义上来说，阳、泰的分而治之和所辖郡县的分布，也促进了扬州城的城市建设和经济发展。

扬州市的行政区划格局，即老城区是广陵区，郊区是郊区，郊区被邗江县包围。扬州人形象地把这种分区格局称为“蛋形”结构，即广陵区是蛋黄，郊区是蛋白，邗江县是蛋壳。这个结构从1983确定以来，十几年没有调整过。改革开放以来，扬州市经济、社会和城乡建设取得了长足进步，但原有的行政区划格局已不适应形势发展的需要。市区太小，尤其是广陵区，解放初扬州建城时局限在老城区，没有发展经济的地方。而且市区与涵江县在经济社会发展上相互渗透，建设布局与城市管理的矛盾日益突出，影响和制约了中心城市的发展和辐射功能。因此，调整扬州市的行政区划势在必行。这是城市经济社会发展的内在要求，也是实施城市发展战略的首要前提。

2000年6月5438+2月21日，国务院批准江苏省人民政府，同意撤销邗江县，设立邗江区，原行政区域不变，区政府驻王江镇。2001 1 12、江苏省政府发布《关于撤销邗江县设立扬州市邗江区的通知》。1 18，邗江区成立大会召开并举行揭牌仪式。这样扬州市的区域面积达到了973平方公里，其中建成区面积52.66平方公里，人口达到了654.38+0.08万，其中市区人口465.438+0.08万。

2001、1年2月26日，省政府下发《关于同意扬州市调整部分行政区划的批复》，同意将唐王乡(含合并后的原城东乡)划归广陵区管辖，同时将广陵区东关、汶河、城南街道办事处管辖的42个居委会划归郊区管辖。这次城市区划调整，是1983广陵区和郊区设立以来的第一次，打破了原来郊区划分的区划，变“剥皮煮鸡蛋形”的区划结构为“咸鸭形”的区域结构，使广陵区和郊区都有城有村，城乡一体化更有利于城市经济社会的全面发展，也更有利于推进城市郊区农村的城市化进程。

2002年，为完善城市行政区划调整，市政府发布《关于划定城市开发区与广陵区、郊区、邗江区行政区域的通知》，将邗江市桥、八里镇划归扬州经济开发区托管。郊区湾头镇划归广陵区代管，全面调整广陵、郊区、涵江区街道办、居委会范围。调整后的广陵区面积67平方公里，人口2936万。郊区面积81平方公里，人口1974万。邗江区面积756平方公里，人口4943万。开发区面积72平方公里，人口995万。(2002)同年10月25日165438省政府研究并报国务院批准，决定将扬州市郊区更名为未央区，行政隶属关系不变，行政区域和区政府驻地不变。行政区划的调整，使辖区划分更加合理，区域名称更加名副其实，更有利于全市各行政区的竞争性发展。

三、扬州行政体制和区划调整的一些思考。

1.实行市管县体制是否有利于中心城市的发展？

市管县体制是江苏省1983推出的一项重要举措。24年来这个制度达到预期效果了吗？是有利于中心城市发展还是相反？回顾扬州城市的发展，答案应该是肯定的。

市管县之前的领导体制是行政公署的监察体制。行署是省政府的派出机构，不是一级政权，没有人大和政协的组织。所以包括行政公署所在的扬州在内的各县(市)并不存在指导关系，对工作指导也没有行政约束力。同时，行政公署的工作重点主要在农村，领导的精力主要集中在农业、排涝抗旱、收种等方面。扬州市负责城市工作。党的十一届三中全会后，家庭承包制的推行也促使领导层逐渐从农村和农业向城市和二三产业转移。这些都为市管县体制的实施创造了条件。本来有人担心扬州市是县级市的经济基础，和苏南几个省辖市比差距大，市管县不会促进各地经济发展。也有人担心市管县后会削弱城市工作，还不如原来的扬州城。实践证明，这两种担心都是多余的。特别是城市面积的扩大，拓展了城市发展的空间。在市管县问题上，虽然省内各地的模式不同，但扬州的实践证明，发展经济、建设城市是行之有效的。

2.扬州城市发展在区划调整中有哪些教训？

扬州是历史上著名的古城。然而，战后，这座城市遭受了巨大的破坏。直到1949扬州解放前，是一座面积只有5平方公里，人口8万多的古城。解放后，扬州城的体制划分是多变的。刚解放不久，扬州市政府宣布设立东关、康山、城西、槐泗、霍桥、瓜州六区。1956设立涵江县后，城区缩小。1958年，撤销涵江县，再次扩大市辖区。直到1962年恢复邗江郡，扬州城的面积缩小到77 38平方公里，其中市区11 74平方公里。长期以来，扬州的城市公共设施和交通道路紧紧抓住旧城改造不放，就像“在蜗牛壳里做道场”，城市始终飞不起来，跳不起来，长不大。1983虽然市管县体制加强了对市区的领导，但市区(广陵区)与郊区的行政区划不尽合理，十多年来一直没有调整。当苏南一些城市，甚至淮安等苏北城市，都已经按照城乡兼顾的格局划分城区的时候，广陵区和扬州郊区仍然保持着“蛋黄和蛋白”的划分格局，耽误了两区宝贵的发展机遇。

市委、市政府决定跳出古城建设新城，首先实施“向西、向南”的发展战略。这应该是加快城市发展的重大举措。但是，要很好地实施这一战略措施，城市分区必须跟上，并及时进行调整。如果区划调整滞后，不利于城市辐射的释放。所以，抓住时机，果断决策是非常重要的。在强化城市发展载体问题上，由于当时地方利益的制约，扬州的行动滞后了一两年，一定程度上影响了新区的开发建设。进入21世纪后，实施了汉江撤县设区的规划。同时，广陵区、未央区、经开区的区划调整也已实施。近年来，扬州的道路交通设施、住宅小区建设、高校新校区建设、工业园区建立等进展迅速，城市面貌日新月异，这与及时调整区划是分不开的，这应该是扬州加快城市发展的成功经验。

3.在城市区划调整和工业园区布局中如何兼顾城市功能区划？

作为历史悠久的文化名城，扬州不仅要保护和传承古城风貌，还要拓展新的领域，发展城市。因此，加快经济发展，尤其是工业经济的发展，是城市发展的重中之重。扬州的城市性质影响着经济发展。解放前，扬州是典型的消费城市，工厂企业少，文物古迹多。因此，1985年，江苏省人民政府批准扬州的城市性质为“历史文化名城、传统特色旅游城市。”为了保护扬州城市的性质和特色，早在解放前就确定了城市的功能分区，即西部为文化教育区，西北部为风景名胜区，东南部为横跨古运河的工业区。半个多世纪过去了，扬州的城市规划多次修改，但城市功能区划基本未变。65438年至0958年“大跃进”期间，规划失控，焦化厂遍布城市东部和南部，搞乱了工业布局。后来经过调整逐渐理顺。20世纪90年代初，中共扬州市委决定在古城西南建设扬州经济开发区，实施“东市、西市、南港、北园”战略，迈出了城市大发展的重要一步。

2001至2002年，市委、市政府启动“一区五园”建设，即经济开发区、港口工业园、汉江工业园、江阳工业园、杭集工业园、广陵工业园。这五个工业园区的建设虽然照顾到了市区的广陵、未央、涵江的行政管辖，但在城市的功能划分上有所突破。解放初期布局的古运河沿岸工业区，将随着古运河风景带的形成，逐渐从运河两岸退出。之前确定的西北景区，包括疏港，现在和江阳工业园都在这里。再比如大运河以东密集的水网，也是城市生活用水的取水口。现在广灵工业园已经开了。这个行业(产业)的布局虽然考虑到了各行政区管辖的便利性，但必须十分注重企业的环境保护、城市遗迹的保护和城市自然生态风貌的维护。总之，在发展经济的同时，不仅要整理和维护城市的水系，还要保护和传承城市的文化脉络。“要有山河，要有绿水青山”“要富裕小康，要和谐健康”。这是城市发展的出发点和归宿。