中国教育管理改革有哪些历史经验和教训？
一个
纵观10年来中国教育管理体制改革的历程，我们不难发现，基本上沿着三个方向发展。
第一，从高重心到低重心的转移。也就是说，通过分权，整个国家的教育活动管理权已经高度集中在中央政府和中央教育行政部门，赋予了地方政府和学校更多的管理权和自主权。其重要手段之一就是体现了原体制中自上而下的管理权限的变化，只是将管理的重心从中央政府转移到地方政府和各级学校，并没有超出原体制的范围。
这种趋势主要体现在两个方面。第一，扩大地方政府对地方教育活动的管理权限。过去，学校的建设、专业的设置和学科的调整，课程、教材、教学大纲和教学计划的审批，包括各种教育经费的分配和使用，基本上都是由中央政府和中央教育行政部门管理，而地方政府和教育行政部门的管理权限非常有限，它们只起执行者的作用。这种管理模式与当时的计划经济体制是一致的，也是在特定历史时期更好地利用教育资源，维护教育活动秩序的需要。但这种模式不利于发挥当地学校的积极性，难以适应社会发展和分化的不同地区之间的差异；由于信息收集和掌握困难，往往影响管理的效率。因此，在教育管理体制改革中，中央政府明确规定基础教育的管理权属于地方政府。除中央政府决定大政方针和宏观规划外，具体政策和计划的制定和执行，以及对学校的领导、管理和检查的权力和责任，都交给地方政府。我国《教育改革和发展纲要》进一步提出“省、自治区、直辖市政府有权决定学制、年度招生规模、教学计划、教材选用和省级教材审定”等，还赋予其决定本级政府教育管理权限的权利。二是扩大学校，主要是高等院校的自主权。高校在招生、专业和院系调整、机构设置、干部任免、经费筹措和使用、职称评定、工资分配和国际交流等方面，逐步向在政府宏观管理下面向社会自主办学的法人实体发展。
第二，从原系统转移到外部。即改变过去政府办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。
首先，学校的主持人改革从过去体制中的中央集权到体制中主持人与外交部长相结合的多元化。过去，创办学校完全被视为政府的职能和权力。教育作为一项非常重要的社会活动，也被完全纳入中央计划控制，从而形成了政府独大的现象。毫无疑问，社会主义教育方针和培养目标的有效实施在制度上得到了充分的保障。然而，面对日益增长的教育需求，政府的财政负担越来越重，这也限制了各种社会力量参与办学和发展教育。近年来，不同社会力量的崛起、民办学校的出现、与相关国际组织和机构的合作，体现了教育管理体制改革中举办者多元化的趋势，并呈现出逐步深化和扩大的趋势。
其次，学校组织者、管理者和教育者的身份逐渐分离。过去，在官办学校体系中，政府任命的学校组织者、管理者和校领导基本一致。政府不仅办学，而且管理学校，同时也成为学校的具体经营者。现在一方面体制外有不同的组织者，学校获得了更大的自主权，带来了他们之间的分离和差异。这有利于更好地调动各种社会资源发展教育，调动办学积极性，但也挑战和增加了教育管理的难度。
第三，教育供给和教育需求从基本重合到相对分离的转变。这里所说的“教育供给”和“教育需求”，是指全社会提供的不同种类的教育和总量，以及社会各个层面对上述类别和质量的教育的需求。这种趋势表现为:社会的教育需求逐渐脱离政府提供的教育供给的制约和控制，获得了相对的独立性。同时，教育供给本身也呈现多元态势。这种趋势与改革中整个社会的资源再分配有关。因为计划经济体制下的所有资源基本都由中央政府掌控，很难说地方和个人都是利益独立的主体，中央政府同时又是教育供给的唯一主体，这就必然在本质上形成教育供给和教育需求的基本重合。通过经济体制改革和社会主义市场经济体制的不断建立，各地各部门初步形成了一定的利益主体，这些利益主体受到相应利益的驱动和约束，成为教育需求的现实主体；劳动人事制度、工资制度、招生毕业分配制度的改革，也使得教育，尤其是非义务阶段的各类教育，与人们自身的利益有着内在的联系，促使个人在教育需求上做出更加实际和主动的选择。这些都使得当前社会的教育需求形成了一种极其复杂、取向多元化、相对独立于教育供给的状态。此外，尽管中央政府仍从宏观角度调控社会整体教育需求，在整个教育需求中占有重要地位，但各地区、各部门乃至个人的教育需求日益成为一股不可忽视的力量。同时，由于学校主体的多元化，中央政府在教育供给中的单一主体地位也受到了挑战，形成了一定的竞争态势。
总之，以上三个趋势基本都是围绕改变过去教育管理权限高度统一、过度集中的现象。招生考试制度改革、教育职称和职务制度改革、教育经费结构和管理改革从不同侧面进一步体现了上述三大趋势。
二
教育管理体制改革的三大趋势极大地推动了我国教育的整体发展，取得了显著的成就。
一是因为降低了管理重心，教育活动与各地区的实际情况和发展相结合，直接带来了两个好处:一是调动了各级地方政府和人民群众发展教育、办学的积极性，形成了新的教育发展支持机制，扩大和增加了全社会对教育的投入；其次，教育本身更紧密地联系现实，从而使教育获得更大的社会效益。一方面，缩短了信息流动、反馈和转换的时间和空间，增加了管理的直接性和决策的针对性，从而在一定程度上降低了教育的管理成本和费用；另一方面，学校的布局、课程设置、教材的选用、教学计划的制定比过去更能适应地区的要求。
二是扩大了高校办学自主权，为高校深化改革创造了一定条件，在一定程度上调动了教职工的积极性，增强了高校主动适应经济社会发展的能力，促进了办学质量、科研水平和效益的提高。
再次，学校举办者的分化，管理者与举办者、办学者的相对分离，在一定程度上动员了更多的社会资源参与和支持办学。近年来，各种社会力量和民办学校的出现，以及非正规和非正规教育的兴起，成为我国以政府为主体的正规学校教育的极大补充，在一定程度上缓解了政府办学的压力，适应了现代社会不断扩大的教育需求。同时，由于各种社会力量的相对独立性和自主性，它们在办学理念、课程设置、教学等方面的试验和创新，也为我国教育教学的改革和理论研究提供了宝贵的经验。多元化的办学格局正在逐步形成。
第四，教育需求与教育供给的相对分离也在某些方面促进了教育的改革与发展。因为各地区、各部门作为相对独立的利益相关者，都有自己独特的教育需求，而个人在利益驱动下的不同选择，极大地提高了整个社会对教育的数量、质量和类别的需求，逐渐成为影响教育发展的重要力量。近年来，在这种不断扩大的教育需求的刺激下，涌现出大量的社会力量，特别是各地举办的民办学校和非学历高等教育。然而，政府在教育方面的投资取向和政策行为也不得不更多地考虑现实教育需求的状况和趋势。同时，这种相对分离也可以为提高办学效率提供可能。因为可以在一定程度上改变过去学校作为行政附属的办学思路和工作逻辑，激发学校的竞争意识，从而使学校更加贴近实际，适应地区社会经济发展的要求。
需要指出的是，这种以管理权限变更为核心的体制改革能够取得这样的成绩，与其社会背景和特点是分不开的，而这也是它与以往教育管理体制改革中“分权”的区别。从1949开始，我国对教育管理体制进行了几次大规模的调整，而这次教育管理体制改革至少在以下几个方面与以往有所不同。第一，过去的调整只是管理权限的变化。政府和学校的关系并没有改变，仍然是直接的行政管理，只是管理组织的改变。这次改革旨在建立政府宏观管理、面向社会自主办学的体制，需要扩大学校的自主权，使其成为自主办学的法人实体。第二，就政府而言，过去的调整只是中央统一决策下的管理权限下放，地方没有独立的决策权，但这次改革给了他们更多的决策权，从而使他们更加独立，办学积极性更高。第三，更重要的是，过去的权限调整是在中央高度计划统一的经济体制基础上进行的。地方没有独立的资源基础，所有资源都集中在中央政府手中。这样看来，地方和学校的权威其实是没有根据的。这种改革是与经济体制改革同步的，所以权威的获得有了更现实的资源基础。正是由于上述差异，近年来的教育管理体制改革取得了巨大的成就，真正推动了教育的改革和发展。
三
虽然教育管理体制改革极大地促进了我国教育的发展，但由于改革的分化导致的不和谐、不冲突，没有得到有效的调整，以及一些改革不当，往往导致发展中出现一些问题和矛盾。
首先，由于教育管理权限的下放和学校自主权的扩大，中央关于国家教育改革发展总体布局、规模和宏观结构的政策与地方政府发展地方教育、满足地方利益的政策之间的冲突和矛盾，以及教育行政部门宏观调控与学校自身利益之间的冲突和矛盾，正逐渐成为深化教育管理体制改革的重大课题。一方面，一些地方政府和教育行政部门无视中央的三令五申，擅自扩大招生规模，提高收费标准。有的挪用、截留各种教育经费，造成教师工资大规模拖欠，严重冲击了教育特别是基础教育的发展。一些地方只受一地一时的风尚驱使，在条件不具备的情况下盲目发展高等教育，造成同一地区或不同地区之间相同或相近学科专业的重复设置，无法产生一定的规模效益，造成资源浪费，等等。另一方面，为了克服办学经费特别是公用经费的短缺，提高教师工资，改善办学条件，一些学校掀起了经商热潮，导致学校行为出现市场化倾向；有的学校违反政策，乱发毕业证；一些中小学凭借自身优势招收“议价生”、“天价生”，背离了义务教育的基本宗旨。这些都在一定程度上导致了学校质量和教育水平的下降，使校风和学风发生了散乱。
其次，由于原有体制外社会力量办学和民办学校的大量出现，如何协调不同资源基础的公办学校和民办学校，全面贯彻社会主义教育方针和各项方针政策，也成为教育管理体制改革的突出问题。特别是在社会转型和教育改革时期，各种规范还不健全，各种社会力量办学往往违反政策甚至违法；有的学校为了尽快收回投资，多收学杂费；为了吸引更多的学生，一些学校做出了与外国“融合”的承诺；有些学校追求高档的生活条件、一流的学习设施和普通人负担不起的学杂费，所以被称为“贵族学校”；有些学校利用各种机会和可能，变相占用公办学校的资源，等等。这些在一定程度上造成了教育领域的混乱，影响了社会稳定。另一方面，各级政府和教育行政部门尚未形成对各种社会力量办学的有效管理，包括缺乏统一的管理机构、相应的制度规范和有效的手段。
最后，由于学校举办者的多样性，以及各地区、各部门、个人成为相对独立的教育需求主体，教育供给与教育需求的相对分离，进一步加大了政府对教育宏观调控的难度，某些层面的人才供求之间也出现了矛盾和失衡。比如65438-0995高校毕业生就业分布中，很多地区高校毕业生就业难或者供大于求。虽然原因很复杂，但一个很重要的因素是，除了正规学校培养的大学生，各地各部门还通过电大、自考、职工大学、夜大、函授等多种形式培养了大量的专科生。因为这些学生大部分都是在职学习，所以各个院系不会有空缺，导致专科学校对人才的需求减少。再比如，在利益的驱动下，很多人倾向于选择个人回报率和收入较高的专业，导致一些基础理论学科、农林学科的生源不足，甚至出现萎缩的情况，等等。这种供需矛盾和失衡往往导致教育资源的浪费和社会的不稳定。
显然，对上述问题的认识和解决，已经成为深化教育管理体制改革的重大课题和任务。但是，必须指出，随着社会的发展和教育本身在结构实体要素、功能、资源和各种关系上的分化，以及由分化引发的冲突，上述问题的出现是不可避免的。关键是要客观分析这些问题发生的社会环境，确定一些既定的外部因素，找出那些可以通过主观努力和人为因素来调整和改变的方面，从而逐步完善我国的教育管理制度。
在造成上述问题的复杂原因中，现代社会对教育需求的日益增加和教育经费的短缺无疑是一个根本性因素，构成了我国教育管理体制改革的宏观社会环境和既定外部因素。但从主观和人为方面来看，教育管理体制改革中管理职能和方式的调整与更新，教育管理中的法律规范和政策引导，部分教育管理者的素质和水平也是亟待解决的问题。在这些因素中，笔者觉得一些教育管理体制改革不适应经济体制改革也是一个突出问题。总之，教育管理体制改革应该而且必须以经济体制改革为基础，适应经济体制改革对教育的要求，但决不能简单模仿经济体制改革的模式。
四
比较经济管理体制改革与教育管理体制改革，可以看出，从管理权限下放到管理权限从体制内向体制外转移；从企业和学校自主权的扩大，到打破铁饭碗，实行聘任制，两者确实有很大的相似之处。从根本上说，这种相似性是由教育和经济的关系决定的。从这个意义上说，中国教育管理体制的改革必须适应经济体制的改革。具体来说，就是改变过去政府办学、高度集中统一的管理模式，实行“分级办学、分级管理”，调动地方积极性，鼓励社会各界参与办学，赋予学校一定的自主权，等等。但是，如果完全无视教育活动的内在规律和特殊性，毫无必要保留地把“适应”变成“模仿”，很可能对教育改革和发展产生负面影响。换句话说，教育活动的一些规律和特点，制约着教育管理体制改革不能追求与经济体制改革相同的模式和思路。对此，本文仅从以下两个方面谈一些看法。
第一，教育管理权限的划分不能像经济体制改革那样实行或下放给太低的管理层级。如果仔细分析管理活动中权限划分的依据，可以发现任何权限的划分都是与责任和利益挂钩的，也就是所谓的责、权、利的结合。所以，权限的划分，其实和责任和利益的划分有关。如果暂且着眼于利益层面，可以认为任何管理权限的划分都与这些权限相关的利益的相对可分性密切相关。这里所谓的“利益的相对可分性”，主要是指某些管理活动的利益可以被相对参与这些活动的主体所垄断，并具有一定的排他性。显然，这种利益的相对可分程度越高，权限的划分就可以越具体；或者反之亦然，达拉斯到大礼堂经济活动的收益与教育活动的收益之间相对可分性的差异应该构成它们在管理体制改革中分权模式的不同基础。从比较中可以发现，教育活动收益的相对可分性小于大多数经济活动的收益的相对可分性。因为教育，从整体上来说，是一种特定的公益性资源和服务。虽然个人或特定部门也可以通过教育获得一些直接回报，但教育发展的社会效益大于个人和特定部门，社会是教育投资效益的主要受益者。这个特点主要表现在两个方面。第一，通过发展教育，提高全民教育水平，可以大大提高全民族的素质，优化社会氛围和生活环境，改善人际关系，减少整个社会的矛盾和冲突。这样一种社会公共利益，每个人都可以从中受益，同时，如果自己受益，也不排斥他人从中受益。因此，经济活动中的投入与收益分配原则在教育活动中并不完全适用。二是各级各类教育培养的人才的流动性。一些地区或部门培养的各类人才经常流向其他地区或部门，尤其是基础教育，优秀的学生总是通过上大学离开该地区。类似的现象也存在于高等教育和职业技术教育，包括企业职工的教育。因此，投资教育的地区、部门甚至个人都不可能完全独自享受它所产生的全部综合效益，而那些不直接投资教育或投资较少的地区和部门也可以在一定程度上享受教育发展带来的效益。正是由于这样一种利益机制的影响，一些地区和部门在没有其他约束的情况下，很可能出于某种狭隘的私利考虑，自然而然地降低对本地区、本部门教育发展的投入热情和动力，减少对教育的投入，以争取获得其他地区教育发展所产生的公共利益。这些都会直接导致教育经费的减少以及一系列的连锁负面效应。
从另一个角度来看，教育作为一种公益性很强的资源和服务，更多的是服务于整个社会，所以服务的区域越广，服务的对象越多，受益也就越大。同时，为了有效提高教育的规模效率，应强调某种责任，并注意责任和权限的相对集中。
此外，教育作为促进和实现社会正义与平等的活动，总是通过不断追求平等的教育机会和不同程度的实现，使人们获得适合自身发展的机会，缩小差异，调节社会冲突。显然，总的来说，教育的这种功能应该建立在社会收入再分配的基础上，因此只能依靠一定程度的宏观调控权威来实现。
然而，在我国一些农村和落后地区，基础教育的管理权限已经下放到乡镇这一农村基层行政组织。由于基础教育的特点和乡镇作为一个利益相对独立的区域的内在约束，多级管理者在利益机制的驱动下，很难真正形成对教育的责任和关心，从而使教育经费的投入和管理，包括农村教育经费的附加征收，教师的工资和待遇在一定程度上失去了有效管理制度的保障。1994国家教委在一些地区采取的向县级政府收回教育管理权限的措施也体现了这一点。
第二，虽然我们要给学校一定的自主权，增强学校的活力，但绝不能把作为基础教育的中小学当成完全独立的社会微观基础。社会主义市场经济的建立，要求社会上大多数经济部门和企业成为独立自主、自负盈亏的实体，其基础是它们作为物质生产经营单位，在目标、运行机制和利益上具有较大的独立性；其目的是使市场上的等价交换成为可能，实现价值规律。所以通过市场的调节，按照利益最大化的原则来配置资源。相反，承担国家义务教育任务的中小学，有国家规定的办学目标和运行机制。它不是事业单位，不参与市场上的交换活动，不受价值规律和市场调节的直接或完全影响。更重要的是，它不是以经济效益最大化为原则，而是力求社会效益最大化，包括人才培养和教育公平。正是因为这些特点，中小学作为基础教育，在《中央关于教育体制改革的决定》中指出“统必亡”，这主要是针对高校的。因此，在赋予学校自主权的教育管理体制改革中，中小学不应被视为完全独立的单位，更不能将其推向市场，通过市场交换独立承担办学责任。否则，至少会带来两大弊端。第一，学校行为的扭曲。换句话说，学校不是以育人为本，以不断提高教育质量和水平为宗旨，而是要努力维持学校的生存，提高教师的待遇，这样创收就成了学校的重中之重。第二，作为基础教育，中小学差距越来越大，重点学校和落后学校在各方面的反差越来越明显。因此，义务教育的公平和平等得不到保障。应该是义务教育缩小和抑制了社会差距和不平等，却在一定程度上促进了社会差距和不平等。在这种情况下，“就近入学”等义务教育的各种措施都无法实现。所以从根本上违背了义务教育的宗旨。近年来，基础教育中学校行为的市场化倾向以及各种违背教育规律的现象，都在一定程度上与此有关。
总之，国家应该对义务教育承担必要的责任，这样才能保证义务教育的真正实施。虽然国家教育经费不足，允许学校通过校办产业筹集教育经费，但绝不能让学校完全承担创收责任。政府虽然想改变办学的局面，但是允许社会力量办学，允许民办学校存在；虽然义务教育存在差距，但教育改革的取向一定不是默许这些差距或者扩大这些差距，而是通过宏观调控和加大投入来尽可能缩小这些差距。因此，中小学的自主权和相关责任应当受到限制，不能成为独立的“法人”。
综上所述，我们可以看出，教育管理体制改革在理论和实践上不能简单地模仿和效仿经济体制改革，而必须在“适应”的同时考虑教育活动本身的规律和特点。但必须进一步认识到，影响教育管理体制改革和事权划分的因素很多，比如全社会的资源配置和分配，社会各地区各部门的均衡发展，等等。20世纪80年代以来，一些西方发达国家在教育管理体制改革中采取的分权措施和取得的成效，在一定程度上是基于其社会和其他因素的相对均衡发展。在中国当前社会转型地区差距不断扩大的情况下，他们不能简单地成为我们效仿的对象。
当然，以上分析并不意味着教育管理体制必须保持中央政府高度集中统一的模式。为了更好地提高管理水平和效率，充分调动各级政府和全社会办教育的积极性，教育管理体制要简政放权；为了缓解国家教育经费的不足，给学校一定的自主权，也需要多渠道筹集教育经费。问题在于它的范围和限度，这些都是有待进一步研究和实践的课题。