关于建立档案管理服务外包法规标准的思考
1档案管理服务外包法规标准建设基本情况
1.1国家法律法规建设
目前，我国尚未出台关于档案管理服务外包的专门法律法规。《中华人民共和国档案法》及其实施办法并未提及档案管理服务外包。2011国家档案局中央档案馆发布的《国家档案事业发展“十二五”规划》已将制定《档案中介机构管理办法》列入档案法制工作的主要任务，但据了解这项工作尚未真正启动。2012以来，国家档案局连续出台了三个与档案管理服务外包直接相关的规范性文件。即《国家档案局关于加强档案数字化和档案信息服务外包管理消除泄密隐患的通知》(档案函[2012]103号)、《国家档案局关于加强档案保管安全管理消除泄密隐患的通知》(档案函[2013]271号)以及这三个规范性文件要求档案部门采取相关有效措施，确保档案实体和
1.2地方性法规建设
我国许多地方出台的地方档案法规都对档案管理服务外包，特别是服务外包企业(又称档案中介服务机构)做出了相关规定。副省级及以上地区(不含未颁布档案法规的香港、澳门、台湾省和西藏)颁布的45部档案法规(本级人大常委会颁布)中，有25部[2]规定了档案中介机构(实质上是档案管理服务外包商)，约占53.3%。其中，30个省(自治区、直辖市)和20个省(自治区、直辖市)对档案中介机构作出了规定，约占66.7%；在15副省级城市中，有5个城市对档案中介机构做出了规定，约占33.3%。需要说明的是，“北京市实施办法、吉林省档案条例和山西省档案管理条例在修订前规定了档案管理服务外包，但修订后取消了这一规定。因此，目前北京、海南、吉林、山西、重庆、广西、青海、江西、湖南、江苏等11个省(自治区、直辖市)对档案管理服务外包没有规定，约占33.3%。从规定内容来看，涉及人员素质的地方档案法律法规有12项，大多要求从事档案管理服务外包的人员具备相应的专业知识和专业技能；与业务范围相关的地方档案法规有7部，大多指出档案管理服务外包包括档案整理、鉴定、评估、咨询、保管等内容。与登记备案相关的地方档案法律法规有11项，大多要求档案管理服务外包企业向当地档案行政管理部门备案；涉及监督指导的地方档案法律法规有9项，大多要求档案管理服务外包企业接受档案行政管理部门的监督指导；涉及法律责任的地方档案法规有4部，对违规从事档案服务外包活动的，追究法律责任；此外，1地方档案法律法规规定，其他有关部门应当制定档案服务外包管理办法。此外，浙江、广东、湖南、温州、杭州、宜昌、佛山等7地出台了档案中介机构管理专项办法。这七个地方的规范性文件大多包含以下内容:
(1)指出档案中介组织从事档案咨询、整理、保护、鉴定、评估、保管、数字化、业务培训等有偿服务活动。
(二)规定从事档案中介服务活动应当遵守法律、法规和规章的规定，恪守职业道德，遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则。
(三)档案中介机构应当向当地档案行政管理部门备案，提供相关资料，并定期审查。档案行政管理部门负责对档案中介机构和从业人员进行指导、监督和管理，检查内容一般包括备案、从业人员培训和专业水平、办公场所、设备设施、服务质量和专业水平、其他合法合规性等。档案中介机构违反规定的，应当注销登记。此外，档案行政管理部门应当在档案网站或者其他媒体上及时公布档案中介服务机构和从业人员名单。
(四)规定档案中介机构必须取得营业执照；有固定的场所、设施和设备；具备档案咨询、评估、鉴定、整理、保管和数字化的相应资质和能力；配备档案专业人员；符合法律、法规和规章规定的其他条件。
(五)认为档案中介服务的从业人员应当接受档案专业培训，具备独立从事档案管理的专业能力；档案中介机构应当有两名以上档案专业人员，其中至少一名取得档案专业中级职称；此外，档案中介服务执业人员应当在一个档案中介服务机构执业，不得同时在两个以上档案中介服务机构执业。
(6)保密条款、责任条款、签署条款和收费条款。
(七)处罚和法律责任条款。除了上述一般条款之外，
一些地方的《档案中介管理条例》还根据档案中介机构的行业特点作出如下规定:
(1)湖南省规定了不能外包的范围，包括国有档案的鉴定销毁；分类和数字化分类文件；法律、法规禁止委托中介机构进行的其他档案工作。佛山市规定，档案中介机构工作人员不得接触和处理机密文件和档案、内部(工作秘密)或含有敏感信息的文件和档案。
(2)湖南省和佛山市对档案库房提出了要求，指出库房应满足《档案建设标准》(JB 103-2008)和《档案建筑设计规范》(JGJ25-2010)中规定的档案保护要求。
(3)杭州指出，加强中介机构信用管理，市档案局定期更新发布档案中介服务机构执业信息。
(4)《温州市、杭州市档案机构管理条例》指出，档案行业协会应当制定行业规范、服务标准和从业人员守则，加强行业指导和行业自律，规范行业服务行为，促进行业健康发展。档案中介服务机构应当加入档案行业协会，接受档案行业协会的自律监督。
(5)佛山市特别指出应符合保密法律法规。非保密档案中介机构应当明确其档案服务中的保密责任，成立保密工作领导小组，建立保密管理制度和保密应急机制，明确法定代表人、保密工作负责人、重要部门或者项目负责人的保密责任。不得违反保密规定，不得办理涉及国家秘密的文件或者按照有关业务主管部门的规定不应当办理的文件；非涉密档案中介机构的工作场所、档案人员管理、档案信息系统和档案信息设备应当符合相关保密管理要求。
1.3建设国家和行业标准
目前，我国尚未出台专门的档案管理服务外包国家标准或行业标准。但部分国家标准和行业标准规定了档案管理的软硬件条件和业务操作要求，档案管理服务外包供应商在服务过程中应当遵守。如档案馆建设标准、档案馆建筑设计规范等，对档案保管服务企业建设档案库房具有重要的参考意义。档案数字化服务企业进行纸质档案数字化扫描时，应遵循DA/T31-2005《纸质档案数字化技术规范》。归档服务企业的归档质量应符合GB/T11822-2008《科学技术档案组成的一般要求》、DA/T22-2000《归档文件编制规则》、DA/T13-1994《档案编号编制规则》和DA。值得注意的是，我国正在制定信息科技服务外包标准，一些地方也出台了关于信息科技服务外包的地方标准，例如，山东地方标准DB31/T430-2009，深圳地方标准SZDB/78-2013，《金融机构信息科技服务外包质量管理规范》。这些标准对我国制定档案管理服务外包标准具有重要的借鉴意义。
2档案管理服务外包的法律和标准问题
2.1法律和标准的建设普遍滞后于实践的需要。
自1992以来，我国档案管理服务外包行业发展迅速，规模越来越大。据黄小瑜不完全统计，截至2012，全国共有376家档案机构。[3]近年来，我国陆续出台了一系列支持服务外包产业发展的政策文件，如《关于鼓励政府和企业签约促进我国服务外包产业发展的指导意见》(财企[2009]200号)、《国务院关于加快发展服务外包产业的意见》(国发[2014]67号)。2012年，全国档案局长会议提出了“到2020年，全国各级综合档案馆数字化纸质档案数量比2010年翻两番”的工作目标。[4]2065 438+03，杨东泉在全国数字档案馆(室)建设推进会上进一步提出了“存量数字化”的要求。[5]这进一步推动了档案数字化服务外包的快速发展。然而，在档案管理服务外包产业加速发展的同时，我国档案管理服务外包的法律和标准却相对落后。在国家层面，档案管理服务外包没有专门的法律法规和标准，只有少数规范性文件和一些间接相关的标准。在地方层面，相关法律法规和规范性文件虽多，但大多停留在宏观层面，微观层面很少涉及，可操作性不强。在执业标准、执业规则、技术手段等方面，处于不完善甚至空白状态。[6]由于缺乏专门的标准，发包人无法正确评价承包人的服务能力，科学筛选合格的承包人，有效监督承包人的经营行为；承包商不知道如何建立自己的业务操作流程，如何提高服务能力。这导致档案管理服务外包行业发展面临诸多法律困境和安全漏洞。
2.2档案管理服务外包的法律责任规定不明确。
在上述25部副省级以上地方档案法规中，只有4部提到了档案中介机构应承担的法律责任或赔偿责任，没有一部提及。一旦档案在外包过程中丢失、损坏或泄露，大部分签约方只能被动承担后果，难以借助法律维护自身权益。例如，笔者在调研中了解到，某综合档案馆在实施档案数字化项目过程中，与承包商发生商业纠纷，承包商威胁要拿走存有档案资料的硬盘。
2.3对档案管理服务外包人员的素质要求不明确。
目前，档案管理服务外包团队整体素质低，离职率高。很多承包商雇佣的一线员工大多只有高中学历，有相当一部分是实习生或者临时工。即使是包工头的业务骨干或项目经理，本科以上学历的人也很少。整个行业具有档案学教育背景的从业人员少之又少。此外，大多数承包商对其员工缺乏必要的业务培训。这使得档案管理服务外包的质量和安全难以保证。现有的地方档案法律法规大多规定档案中介服务机构的工作人员应当具备档案学相关专业知识和专业技能；但对于从业人员是否应具备档案学专业教育背景和相关工作经历，是否需要接受相应的业务培训，培训机构和培训内容等，都没有明确的规定。
2.4档案管理服务外包的基础条件要求不严格。
大部分民营文件存储服务商都没有专业的文件仓库，他们的仓库大多是由废弃的工厂仓库改造而成，很多仓库连最基本的“八项防范”都做不到。[6]更谈不上符合档案馆建设标准和档案馆建筑设计规范的要求。然而，现有的地方档案法规大多比较模糊，不具有可操作性。比如《浙江省档案中介服务管理办法》中只规定“从事档案中介服务的场所必须配备必要的安全防护设施，满足档案管理的专业化要求”，但并未规定什么是“必要”，提供安全措施的要求和标准具体指什么。[7]
2.5缺乏业务操作指南和服务价格指导
现有法律和标准对档案管理外包业务的操作缺乏具体要求，特别是对发包方与承包方的档案交接和承包方的质量控制缺乏具体要求，容易造成安全漏洞和质量缺陷。例如，在档案的数字化扫描中，一些服务提供商盲目寻求提高速度和降低成本，导致一些材料易碎、不适合高速扫描仪的文件被销毁。一些文件存储服务机构采用传统的开架存储方式，将文件存储在盒子里，工作人员可以看到盒子上的敏感信息。而且承包人的业务操作主要靠自己的经验，比较随意，承包人之间的业务标准也不统一，以后很难整合承包方之间的档案资源。对于档案管理服务外包项目，不同承包商的报价差异很大。以数字扫描为例，从0.1元页到2元页不等，各地区都没有收费指南和收费标准，有的小企业先低价中标，项目期间再想方设法加价。
2.6法律法规和标准执行不力
实践调查表明，一些地方虽然出台了档案中介服务的法律法规，但并没有得到严格执行。比如2008年广东省颁布了《广东省档案中介机构备案登记管理办法》，但实际上截至2065，438+04年底备案登记的企业只有65，438+02家。近年来，在档案管理服务外包过程中，出现了一些违反相关档案或保密法律法规的行为，但档案行政管理部门很少依法处罚。目前，档案行政管理部门的监管对象多局限于党政机关和国有企事业单位，档案管理服务承包商基本处于中间地带，对档案管理服务承包商的管理相对较少甚至被忽视。
3对策和建议
3.1加快国家一级的立法
建议在现有地方性法规的基础上，积极探索制定档案管理外包服务的全国性行政法规。此类法律法规可能包括指导思想和基本原则、权利义务、管理制度、设立条件、业务范围、人员素质、仓储环境、服务收费、合同签订、运营要求、安全保障、法律责任、监督机制等。[9]通过国家立法，为档案管理服务外包行业创造良好的法律环境，从而促进档案管理服务外包在法制轨道上快速健康发展。
3.2完善现有的地方性法规
建议各地对现有涉及档案管理服务外包的法律法规进行补充、细化和完善，特别是增加以下内容:
(1)档案管理服务外包从业人员的政治素质和业务素质要求；
(二)档案管理服务外包从业人员参加岗前培训和在职培训的要求；
(三)对档案管理服务承包商的档案库房、仪器设备和档案配件的要求；
(四)档案管理服务承包商的业务操作流程和服务质量标准；
(5)发包人和承包人之间的文件移交要求。
3.3相关标准和指南的介绍
对于很多暂时不适合法律法规强制性要求的领域，可以制定推荐性国家标准和档案行业标准。可以考虑出台《档案管理服务外包工作规范:总则》、《档案管理服务外包工作规范:档案数字化服务》、《档案管理服务外包工作规范:档案保管服务》(这三个国家档案局正在制定)、《档案管理服务外包从业人员职业道德规范》、《档案管理服务外包价格参考目录》等标准或指南。
3.4借鉴国外有益经验
国外商业文档中心历史悠久，行业成熟度相对较高，建立了结构完整、成员广泛的行业协会，如国际文档与信息管理服务协会。PRISM为商业文档中心制定了一系列行业标准、指南和道德标准，包括运营标准、建筑标准、灾难恢复标准、保险和风险转移标准、载体设施标准等等。[10]这些标准指南与业务活动密切相关，可操作性强，基本涵盖了商业文件中心的主要操作流程和业务环节，对我国制定文件存储服务外包标准具有重要的参考意义。
3.5加强档案行政执法和第三方评估。
各级档案行政管理部门应当依法加强对辖区内档案服务承包商的监管，定期向社会发布辖区内档案管理服务外包承包商的执业信息，建立承包商诚信档案，定期监督、检查和指导党政机关、事业单位、国有企业科学发包。中国档案学会等相关行业协会可以开展档案管理服务外包行业自律，作为第三方对承包商的服务能力进行评估和认证。