美国的“聚会共享制”

1800是美国的选举年。选举非常激烈,最后民主党共和党人托马斯·杰斐逊以一票之差通过众议院当选为美国第三任总统。即将离任的总统、联邦主义者亚当斯为了削弱对方的权力,在下台前,强迫自己党内的多名成员进入政府和法院。当时对这些官员的任命仓促草率,在历史上留下了“星夜被人点了”的典故。1801年初,杰斐逊上台后,毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即撤换了一大批联邦党官员,按照“政治可接受性”的标准,换上了新执政党的人

由此开创了“政党共享制”,使其成为美国长期以来政治用人的基本方式,其他西方国家历史上也有类似情况。首先,它大大降低了政府的行政效率。由于党派纷争和轮流执政,政府官员和其他公务人员处于极不稳定的状态,无法保证政策的稳定性和连续性。由于流动性大,官员没有办法积累经验,行政能力普遍较低。

“政党分享制”另一个更严重的弊端是导致权力腐败。在两党制的政治结构下,执政党一上台就竭力利用手中的权力攫取资源,以巩固自己的政治基础。在“政党分享制”下,不仅执政党谋取一党之私,各级官员的个人腐败更是雪上加霜。“政党分赃制”下的政治用人标准基本上是纯政治性的,只看对象是否对党忠诚,特别是是否在选举中做出了“贡献”。因此,政治雇佣实际上已经演变成一种相当直接的权钱交易,执政党回报大选的支持者和赞助者,并对他们的功绩进行奖励;这些人当官后,以权谋私,中饱私囊。此外,任期有限,官员行为趋于短期化,腐败几乎是掠夺性的。

两党政治下的“政党分享制”造成了美国历史上前所未有的腐败。美国内战期间,一手策划指挥数千军队在南方与叛军苦战的林肯总统,身边经常伴随着一群逃官、要官的“钱主”。这位伟大的总统既恼火又尴尬。有一次,林肯总统忍无可忍,指着办公室外一群求职的政客愤怒地说:“分赃制对共和国的危害可大于叛乱。”尤利西斯·s·格兰特,美国第18任总统,是内战中的“胜利将军”。内战结束后,他作为捍卫联邦的胜利者被选为美国总统。但格兰特在美国历史上名声不佳,主要原因是格兰特执政期间腐败横行。当时人们说:格兰特政府把美国税务部门变成了该党竞选的“加油站”。随着时间的推移,美国的政党政治和“政党分享制”导致的腐败已经逐渐威胁到美国的整个政治制度,威胁到整个国家,不得不进行改革。在1880的大选中,也就是“政党共享制”实施80年后,参加总统选举的候选人詹姆斯·加菲尔德决定废除“政党共享制”。加菲尔德的名言是:“政党分赃制”下的政客就像拦路抢劫的强盗,只不过政客拿出的是求职申请书,而不是手枪。其实在这种肮脏的制度下,有时候政客和强盗甚至和加菲尔德说的没什么区别。加菲尔德如愿成为总统后没几天,还没来得及废除臭名昭著的“政党共享制”,就被一名心怀怨恨的求职者开枪暗杀。当时美国舆论认为是“政党共享制”谋杀了总统。

加菲尔德的死揭开了历史的帷幕。此后不久,一种新型的现代官僚政治登上了政治历史舞台。1883年,也就是“党派共享制”烈士加菲尔德总统遇刺两年后,美国国会通过了参议员乔治·彭德尔顿提出的“公务员法”,史称“彭德尔顿公务员改革法案”。法案规定:建立不受党派控制的公务员委员会,负责统一管理联邦公务员;对部分官职实行竞争性考试,择优录用;禁止公务员(公务员)作为候选人参加党内活动或利用官职分配政治资本;规定实行公务员职业保险,建立统一的公务员制度。《彭德尔顿文官制度改革法案》奠定了西方官僚制的法律基础。在实施“彭德尔顿公务员改革法案”和废除“政党分享制”后,美国政坛的腐败现象得到了逐步扭转。