中国不同时期的土地政策是怎样的？

1978 12党的十一届三中全会召开后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设有中国特色社会主义的新时期。在此期间，国家陆续制定了一些土地政策。其中，最具代表性的有:

1978 12.22中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农村人民公社工作条例》，共15章60条。关于土地的政策法规包括:保护各级人民公社的所有权；国家和集体建设占用土地必须严格依法办理，尽量不占用耕地；农村土地，包括宅基地，不允许出租、出售；经县批准，有适宜耕种荒地的公社队，可以在不破坏水土保持和森林草原的情况下，有计划地开垦土地；所有宜林的荒山、荒地、沙地，都要有计划地植树种草，封山育林，扩大覆盖面积；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理的原则，精心规划，分步实施统一管理，建设高产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤调查，建立土壤档案，根据土壤情况采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；集体分配的自留地。

1978 12.22中国十一届三中全会通过了关于加快农业发展若干问题的决定草案。主要内容是:不得无偿转让和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械和资金；社员自留地是社会主义经济的必要补充；继续实行三级所有制和团队制；因地制宜搞好农田基本建设；充分利用现有耕地，有计划地开垦荒地，围海造地。公社队耕种的耕地，自收获之年起五年内不收购。围垦造田要注意生态平衡，不允许破坏森林、草原、水产资源，不允许阻碍蓄泄洪水；基本建设要节约土地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；利用现有大城市的力量，逐步建设卫星城和小城镇；加强党和政府对农业的领导。

4月1979日，农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合下发《关于加强农村人民公社土地复垦管理的通知》。通知规定，公社采取小块、就近、自管的原则；土地复垦机构和团队必须种植现有耕地，以确保土地复垦是正确的；土地复垦应充分发挥自身的财务能力；当年完成土地复垦任务后，要登记上报验收，不得不报、少报或以少报多。

中国共产党第十二次全国代表大会于1982年9月召开。65438年2月4日，修改通过《中华人民共和国宪法》。宪法第13条关于行政区划的划分，恢复了原来的乡、镇、村制度，标志着人民公社解体的开始。

第二，家庭承包政策的演变

以65438-0978年党的十一届三中全会为界，前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20年是改革开放时期的家庭联产承包责任制的历史。后期的土地政策被以土地承包为特征的新政策模式所取代，使中国农地制度变迁进入了一个新的发展阶段。回顾这20年的历史，家庭联产承包责任制和土地承包政策大致可以分为以下几个阶段:

第一阶段是突破阶段(1978.5438+02—1984.438+02)。在这一阶段，农村土地使用制度发生了根本性的变化，其特征是人民公社“三级所有制、以队为单位”的经营体制彻底解体，以“包产到户”为标志的新型家庭经营制度基本确立。

197812中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展的决定(草案)》肯定了“工人承包到作业组，劳动报酬同产量挂钩计算”的责任制，但仍规定“不准包产到户，不准分业独干”。1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案由“无农场定额”改为“无农场定额”，初步肯定了“农场定额”的方法。同时允许一些特殊需要的副业生产和边远地区、交通不便的独门独户生产定额。这是放宽政策的一步。1980的春天，有一场关于是否要给家庭固定生产配额的激烈争论。5月31日，邓小平同志正式表态:“农村政策放宽后，一些适合包产到户的地方搞了包产到户，效果不错，变化很快。”这有力地支持了推进农村土地改革的政策。9月，中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的若干问题》。这个文件既强调集体经济是我国农村经济的基础，又充分肯定了专业承包和报酬责任制，基本肯定了包产到户的做法。中央指示下发后，生产责任制的推广范围迅速扩大，各种形式的联产承包责任制迅速发展，特别是家庭联产承包责任制的发展。到1981月，全国97.8%的农村基本核算单位建立了多种形式的生产责任制，其中50%的单位承包到户，承包到户。

1982 1月，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，首次明确肯定了家庭承包制的社会主义性质，并指出:“目前实行的各种责任制，包括小规模固定报酬制、专业承包报酬制、联产联劳制、联产到户制、联产到户制、联产到组制，都是社会主义集体经济的生产责任制。”这进一步消除了人们的思想疑虑，促进了包产到户的快速发展。据1982 11月统计，实行家庭承包的生产队已占兵团总人数的78.8%。

1983 1中共中央下发了《关于当前农村经济政策的几个问题》文件，指出以家庭联产承包为主的承包制是“党领导下中国农民的一个伟大创造”，要求“凡群众要求这种方法的地方，都要积极支持”。在这一政策的引导和号召下，家庭承包制不仅在一般地区得到了推广，在沿海经济发达地区和东北农业机械化程度较高的地区也得到了迅速发展。到1983年底，全国97.8%的生产队都在搞家庭承包。自此，家庭承包经营进入了稳定完善阶段。

1984 65438+10月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，进一步规定了土地承包政策。主要内容包括:稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15以上；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民应该对他们在土地上的投资做出合理的补偿；自留地和承包地不得出售、出租或转为宅基地和其他非农业用地；为完善统分结合的体制，应建立以土地所有权为基础的区域性合作经济组织；进一步放宽政策，加快山区、水域、草原开发，鼓励种草种树，改良草原，发展养殖业，保护自然资源。

第二阶段是大磨合阶段(1985.1-1995438+0.12)。在这一阶段，家庭联产承包责任制正处于计划经济向市场经济转型过程中的激烈分化、重组和重新整合过程中。其制度特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面向农产品和农业生产资料流通领域转移，冲击计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”。第一个全国范围的“卖粮难”出现在1984，宣告了家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。这一时期，第一阶段的土地政策主要是实施和创新。

1985 65438+10月1中共中央下发文件《关于进一步搞活农村经济的十项政策》。文件指出，打破集体经济“大锅饭”后，农村工作的重点是进一步改革农业经营体制，改革农产品统购统销制度，在国家计划指导下扩大市场调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构合理化，进一步搞活农村经济。以这份文件为标志，中国农村开始了以改革农产品统购统销制度和调整产业结构为主要内容的第二步改革。1986 1年10月1中共中央、国务院印发了《1986农村工作部署》。文件指出:中国农村已经开始走上有计划发展商品经济的轨道。农业和农村工业必须和谐发展，把“无工不富”和“无农不稳”有机结合起来。这两个政策文件其实都是关于土地承包经营的。1987 65438+10月22日，中共中央印发《关于深化农村改革的通知》。通知指出，要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，稳定家庭承包制；发展多种形式的经济联合；对农村各类个体户专业户和个体经营者实行长期稳定的政策；调整产业结构，促进农业劳动力转移。1986年6月25日，六届全国人大常委会第16次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，以法律形式确认了家庭联产承包责任制，进一步丰富了现阶段土地承包政策的内涵，使土地转包从理论走向现实。

第一个全国范围的“卖粮难”出现在1984，宣告了家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。但与此同时，家庭联产承包责任制也受到了一些人的批评。本案中，在1985至1988年间，土地承包政策有些“动摇”，一些地方违背农民意愿强行收回农民承包地，随意变更合同，极大地挫伤了农民的生产积极性。针对这些思想和实践上的混乱现象，中共中央、国务院先后下发了两个文件:一个是中共中央、国务院19912 1下发的《关于农业和农村工作的通知》，要求各级党委和政府要继续把农业和农村工作放在优先位置，切实抓好。另一个文件是1991 165438+10月25日，党的十三届八中全会印发了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。决定首次明确规定:“以家庭承包生产为基础的责任制和统分结合的双层经营体制将作为我国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定并不断完善。”

第三阶段是大转变阶段(1992.5438+0—1996.438+02)。这一阶段意味着传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐步发展起来。邓小平南巡讲话后，农村经济又掀起了新的高潮，特别是党的十四大，拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要包括以下内容。

1993年4月，八届全国人大再次对1948年6月+1988年修订的宪法进行了修改。这次修改首次将家庭联产承包责任制纳入宪法范围，使之成为国家的一项基本经济制度，从而解决了多年来关于家庭联产承包责任制的争议和批评。这是家庭联产承包责任制政策转变的重要支撑。1993 165438+10月5日，中共中央、国务院印发《关于当前农业农村经济发展的若干政策措施》，明确提出:“原农地承包期届满后，再延长30年。”根据中央的政策精神，65438年至0993年全国各地区开始第二轮土地承包，实行“土地承包期再延长30年”的政策。1995年3月28日国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。通知要求切实维护农业承包的严肃性，积极稳妥地延长土地承包期，提倡承包期内增人不增地、减人不减地的做法，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。1997年8月27日，为进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院联合印发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对土地使用权流转制度作出了具体规定。

第四阶段是大发展阶段(1997.5438+0—2002.438+02)。这个阶段是指家庭联产承包责任制经过市场经济的洗礼，全面开始第二轮土地承包工作，向现代市场农业转变的过程。现阶段的主要土地政策如下。

1997年9月12日，中国第十五次全国代表大会召开，大会通过了《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告。报告强调，要“长期稳定家庭联产承包责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济。”这一明确的指导性政策为土地政策的发展开了一个好头。1998年8月29日，九届全国人大十次会议通过了修改后的土地管理法。该法首次将党的“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的典型，使“土地承包期30年”有了法律保障。

1998 10 6月14中国十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。这一划时代的农业政策，在充分肯定家庭承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针和政策要求。这个决定的政策方针是“农村长治久安的基本方针”。当然，这一政策也适用于土地承包政策。1999 65438+10月11中共中央、国务院《关于做好农村农业工作的意见》1999在1998的基础上进一步规定了土地承包延期工作。2000年6月5438+10月11日，党的十五届五中全会* * *通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，指出要加快农村土地制度法制化，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是世纪之交对家庭承包政策的新要求。2001 03 15九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化，长期稳定以家庭承包经营为基础的家庭联产承包责任制双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2002年8月29日，九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。法律规定了土地承包政策。主要内容体现在以下几个方面:一是国家实行农村土地承包经营制度。二是依法保护土地承包经营权。第三，男女享有平等权利。第四，土地承包经营权流转必须遵循自愿原则。第五，承包方在承包期内不得收回承包土地。

第三，土地管理政策的演变

土地管理政策是相对于现行土地管理制度而言的，包括农村土地管理政策和城市土地管理政策。1982之前，土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982之后，农村和城市土地管理政策开始平等发展。本文重点研究1982之后的土地管理政策。大致有以下几个阶段:

第一阶段是多头管理阶段的反转(1982.1—1985.438+02)。1982之前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的制度。1982之后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地归农业部管，城市土地归建设部管的格局。这一时期的土地政策主要有:国务院2月3日发布的《村镇建设用地管理条例》1982。条例第三条规定:“我国人多地少，十分珍惜和合理利用每一寸土地是我们的国策”。1983年9月20日，国务院发布《中外合资经营企业法实施条例》，《条例》第七章对场地使用权及其费用的政策问题作了特别规定。1983 165438+10月19、针对部分企事业单位或个人违法买卖、出租土地的行为，国务院下发《关于停止买卖、出租土地的通知》，要求“必须坚决制止”；1984 12.25农牧渔业部等四部委联合发布《征地费用包干使用暂行办法》，对征地费用相关政策作出了具体规定。1985 10.5城乡建设环保部发布《关于集镇统一开发综合建设的若干意见》，具体规定了集镇用地的相关政策。

第二阶段是城乡统一管理(1986.1—1996.438+02)。近年来的实践证明，土地城乡分割、分散经营的体制极不适应我国耕地资源匮乏的基本国情。1986年3月，中共中央、国务院作出了建立城乡土地行政统一管理新体制的决定。到1996年底，我国初步形成了中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级管理体制。这一时期的土地管理政策较多，主要包括:1987，1年4月，国务院发布《耕地占用税暂行条例》，规定了耕地占用税征收、缴纳和使用的政策问题；1988，12年7月，国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，规定了城镇国有土地使用税的征收、缴纳和使用的政策问题。1990 5月19日，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定了城镇土地使用权出让的一些政策问题。1994年7月4日，国务院发布《基本农田保护条例》，规定了基本农田的划定、保护和监管等具体政策问题。

第三阶段是体制转轨阶段(1997.5438+0—2002.438+02)。随着改革的深化和形势的发展，现行土地管理制度下的土地管理政策已难以满足加强土地管理和有效保护耕地的需要。在这种情况下，有必要改革目前的“条块分割制”，改变目前滞后于实践的土地管理政策。这一阶段的土地政策主要有:4月1997《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；65438+中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农建设项目占用耕地的通知0998年3月29日；1998 6月16国务院办公厅关于印发《国土资源部内设机构和人员编制规定》的通知。另外还有国家土地管理局5月20日发布的《关于冻结非农建设项目占用耕地的规定》，1997。1998 2月17《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；65438+国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地出让管理严禁土地投机的通知》；国土资源部4月28日发布的《闲置土地处置办法》，1999；65438+1999年2月21日，国务院办公厅印发《关于进一步做好农村“四荒”资源管理和开发工作的通知》；2000年6月6日，国土资源部发布《关于建立土地有形市场促进土地使用权交易的通知》；国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的意见》2000年9月6日5438+00；国土资源部2000年10月8日发布的《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》；国土资源部2000年2月29日发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》；国土资源部于2002年4月发布的土地资产管理第十个五年计划纲要。这里重点介绍三份政策文件:

1997年4月5日，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(又称中央11号文件)，这是一个非常典型的政策文件。通知的主要政策内容是:加强土地宏观管理；进一步加强建设用地审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强农村集体土地管理；加强国有土地资产管理；加强土地管理执法监督检查。2000年6月18日，国务院、中共中央发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这是专门为小城镇制定的土地管理政策。主要内容有:小城镇发展应统一规划，集中用地，集约用地，保护耕地；小城镇建设用地应纳入省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)土地利用总体规划和土地利用年度计划；小城镇建设用地除依法可以划拨的以外，应当实行有偿使用。2001年4月4日，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，这是专门针对国有土地资产制定的土地管理政策。主要内容是:严格控制建设用地供应总量；严格执行国有土地有偿使用制度；大力推进国有土地使用权招标拍卖；加强土地使用权转让管理；加强土地价格管理；规范土地审批行政行为。

第四，一些讨论

1?改革开放24年来，土地政策与改革开放前28年相比发生了巨大而惊人的变化，取得了显著成效。一是土地政策的制定越来越细致，土地政策的执行和监督体系越来越完善。第二，土地政策的数量在增加。第三，土地政策质量越来越高。第四，土地政策的内容越来越全面。第五，土地政策体系日趋完善。这些成果对改革和完善土地所有制和土地管理制度，提高土地产出率，增加土地税的征缴发挥了重要作用。

2?总的来说，24年来土地政策的特点体现在三个方面:一是创新。例如，家庭承包政策是一项创新政策。二是探索性的。比如土地有偿使用政策，就是一个探索性的政策。三是善于并敢于借鉴。比如土地使用权的出让和转让就是一个参考政策。具体来说，人民公社后期的土地政策有三个特点:一是继续实行人民公社条件下的土地政策；二是开始重视土地合理开发利用政策的制定和实施；第三，新形势下确立了国家所有和土地集体所有的土地公有制。家庭承包政策有四个特点:一是创造性。65438年至0978年，安徽凤阳小岗村创造性地发明了“包产到户”的“土办法”，解决了当年村民的温饱问题。但这种“定产定额”只是局部的、区域性的，终究还是一种“土办法”。因此，要想大面积推广并获得合法性，还必须依靠国家相关政策文件对其进行规范。至此，1982号中央文件1、1983号中央文件1、1984号中央文件1经过转化、总结和升华，使家庭承包政策显示出巨大的创造性。第二是渐进主义。家庭承包政策的发展不是“一蹴而就”的，而是逐步推进的。1979年9月，中央初步肯定了“包产到户”的办法；1980年9月，中央基本肯定了“包产到户”的办法；1981年10月，中央正式肯定了“包产到户”的社会主义性质。在这一点上，“包产到户”的政策可以算是一个“正果”。第三是舞台。家庭承包制不是一下子在全国推开，也不是一下子定为30年，而是分阶段进行。在第一轮承包中，虽然中央在1979开始推进“包产到户”的工作，但真正在全国推广是在1983年底。1993 165438+10月，中央要求第一轮承包15再延长30年。这项工作从1994开始实施，直到1998年6月才完成70%，还有30%没有完成，2000年基本完成。从一开始就把土地承包期定为45年，显然是不合适的，也是不可接受的。中央的家庭联产承包政策分两个阶段，一个是15，一个是30年，顺应了时代潮流，得到了全社会的广泛认可。第四是开车。家庭承包政策的问世和实施，有力地推动了土地开发政策、土地利用政策、土地保护政策、粮食流通政策、房地产产业政策等政策的发展，成为经济社会政策发展的源泉。土地管理政策有五个特点:一是自下而上。比如土地有偿使用政策，最早是在深圳、珠海等沿海地区实行，后来上升为国家政策。二是借鉴移植。如土地有偿使用政策、土地租赁政策、土地整理政策、土地用途管制政策等。都是借鉴或移植的产物。第三，第一种状态是与集体团聚。比如土地使用权流转，就是城镇国有土地可以先流转，条件成熟后再规定集体土地。四是先试用后推广。比如先试点土地登记政策、土地规划实施政策、集体土地流转政策，然后在全国推广。五是将政策变为法律法规。如土地基本国策、土地用途管制政策、土地登记政策和土地有偿使用政策都是典型的例子。

3?目前土地政策主要存在四个问题:一是宏观土地政策多，微观土地政策少。第二，土地抵押政策还不完善。三是土地产权政策过于原则，缺乏可操作性。第四，集体土地流转政策不完善。

①在研究新中国土地政策的过程中，笔者以人民公社为主线，将1959至1982这23年分为三个阶段:人民公社前期的土地政策(1959，65438+10月至1966)和人民公社中期的土地政策(1966②本文在运用家庭联产承包责任制政策和土地承包政策时，多数情况下可以相互替代，但主要侧重于土地承包政策。③《邓小平文选》(1975—1982)，人民出版社，1986，第275页。