求密云县经济发展信息
密云历史悠久，古人曾赞誉其为“燕国之地”。秦设渔阳郡；隋为坦洲；明朝永乐元年，北平府改为顺天府，密云县划归之。雍正六年，密云县改为顺天府北路厅直属；民国初年，顺天府被废，改称京兆，密云县属京兆；1928年，京兆被废，划归河北省；1958年9月28日属北京管辖。密云县不仅是全国农业生态试点县，还是全国绿化先进县。
密云县旅游环境独特，旅游资源丰富，项目众多。密云水库像一块碧玉镶嵌在燕山群峰中，水面面积65438±0.88平方公里，蓄水量43.75亿立方米，约占全县面积的十分之一。如此广阔的水面，在华北地区首屈一指。目前，密云县森林覆盖率达57%，堪称水清、气净、地纯的绿色公园。
全县有开发价值的旅游资源100多处，已开发开放景区25处，部分景区在华北地区乃至全国享有较高声誉。如云蒙山怪石嶙峋，植被茂密，瀑布众多，被誉为“北方黄山”；云秀谷景区是中国北方唯一的国家级狩猎场，以其巨大的冰川巨石和美丽的水石红，闻名北京。司马台长城以其“奇、险、奇”和独特的造型，被长城专家罗教授称为“中国最好的长城”。黑龙潭山峰耸立，瀑布高悬，探溪致胜，潭石嵌溪；梁青谷景区四季山泉喷涌，其中“千尺珍珠瀑布”令人叹为观止。
观光之后，不要害怕吃农家饭，住在民俗村，或者在胡云度假村享受三星级待遇，在渔阳商务会所和坦洲酒店享受两星级餐饮。北京大学教授称赞密云是“北京山水大观，首都郊野公园”。
县内居住着汉、满、回、蒙、朝、壮、布依、彝等8个民族，人口43万，其中农业人口33.8万。
北京市密云县政府间关系调研报告
随着经济市场化和全球化的发展，政府间关系已成为地方经济社会发展中需要规范的重大问题之一。如何合理整合和规范政府间关系，充分调动各级地方政府的积极性，引导各级地方政府有效、优质地供给公共产品和服务，成为现实中亟待解决的重要问题。2002年7月，“北京市地方政府间关系研究”课题组对密云县的政府间关系进行了实地调研。调研组分成两个考察组，分别就以县政府和乡镇政府为中心的府际关系召开了座谈会，收集了大量的第一手资料。现将有关情况简要汇报如下:
第一，以县级政府为中心的政府间关系
县级政府是地方政府管理的重要组成部分，我国法律法规赋予县级政府的职权非常广泛，几乎涉及政治、经济和社会管理的所有领域。相应的，县政府的机构设置也比较完善。基于项目设计和便于安排的考虑，我们与密云县财政局局长助理、环保局局长、规划局局长、劳动和社会保障局局长、文化委员会主任进行了讨论。
1、财务管理及存在的问题
县级财政和市级财政的关系，基本体现了一级政府管一级财政。分税制下县市财政体制划分明确，各税种归属清晰，税收收入比例和责任明确。比如增值税的划分是:75%归国税，25%归地税。地税25%，市财政和县财政各拿一半。从今年开始，个人所得税将由中央和地方政府共同承担。分税制后，市级财政根据基本需要划分税收收入。县财政不能满足需要的，市财政给予适当补助。除了补贴，市财政给县财政的资金也是专款专用。
密云这几年发展很快，县城的市政面貌发生了巨大的变化。该市的城市建设资金一部分是通过拍卖旧的基础设施(即拍卖经营权)筹集的，一部分是利用外国直接投资。
现在的问题是县乡财政没有明确划分，县财政安排了乡镇财政的困难。县财政的安排不是最低承诺，而是对乡镇政府经济责任的完全承诺。因为县乡财政关系没有明确界定，乡镇政府依赖性很大。实践中，县级财政需要将一部分收入分配给乡镇政府。乡镇行使职能而不能自行解决的经费，全部由县财政负担。比如一些乡镇成立了自己的基金会，其实就是金融机构。人家的钱是乡政府借的，办企业办学校。如果有资金问题，应该由乡镇自己消化，但是乡镇消化不了，老百姓借的钱也还不了。最后，县财政还得承担这个债务。
县级政府不是最基层政府，但它承担着最基层政府的职责。比如乡镇教师的工资，本来应该由乡镇解决，现在不行了，全部由县财政解决。不仅教师工资，乡镇的治安、司法都由县财政承担。2002年初，乡政府发不出工资，只好由县财政垫付5000多万元解决。
目前县财政和教育是最大的一块。全县中小学教师9000多人，吃财政饭的占一半，工资支出占全县财政的30%。此外，密云是革命老区，有18000多名抚恤救济人员，全部享受县财政保障补助。
就乡镇的实际情况而言，县财政局认为，现行的财政制度安排是“鞭打快牛”，哪个乡收入多，哪个乡责任大，必须自己解决问题。哪个乡镇自己财政解决不了，县财政就安排。
就县乡关系而言，县政府职能部门存在权责不一致的问题。人事权和财权不统一。乡镇教师、公安民警、司法人员的人事权在人事部门。只要增加人员编制，县财政就得拨款。简而言之，县政府职能部门的制度安排就是管人的不管钱，管钱的不管人。
2、环境管理及存在的问题
密云县是北京城市供水的水源密云水库所在地。保护北京水源，搞好环境保护，是密云县政府的重要任务。环境保护部门是行政执法部门。根据组织法的规定，市环保局与县环保局的关系是指导与被指导的关系。密云县环保局局长说，其实市县环保部门之间是领导和领导的关系，所谓的“指导”就是强制性指导。
1995之前，县环保局的人、财、物都归市里管。1995后，人、财、物改为县管，但县环保局局长的任免需要市环保局同意。在实际工作中，县政府和市环保局经常发生矛盾。比如县政府决定上马一个项目，市环保局认为会破坏环境，要求县环保局介入执法。这个时候，县环保局可能正处于市县矛盾的中间。
密云县在北京各区县中管辖面积最大，北京70%的饮用水来自密云水库。市环保局经常安排工作，要求加大环保执法力度，但不解决经费问题。县委、县政府管人头、管资金，不管业务。随着环保工作的日益重要，县里不增加人员编制，要节约经费开支，形成了业务、职责、人员、经费脱节的局面。
根据国家法律法规的规定，环保部门有一票否决权。新项目必须得到环境保护部门的批准才能上马。环保部门不批，规划部门不准规划，用地手续不准，工商执照不发，建委不批施工许可证，银行不准贷款，计委不准立项。
县环保局局长说:现在的情况是县环保局有两个“婆婆”，真正的“婆婆”是县政府。有时候，市里下达的任务，不一定是县里想做的。尤其是在市政府被迫做，而县政府不想做的情况下，县环保局就不得不处理这两个“婆婆”。比如县政府的招商引资项目，要求县环保局出具合格证明。县政府要环保部门，但县政府也是县环保部门的领导。你说什么？
关于县环保部门和乡镇的关系，目前县环保局在乡镇设置了一名兼职环保员，每年给予1000元的补助，但乡镇环保员没有执法权限，不是正规的执法机构。他的主要职责是传递信息。从最近的情况来看，在基层政府管理过程中，很多人认为环保工作必然会与经济发展发生冲突。当经济发展与环境保护发生矛盾时，大多数乡镇政府优先考虑当地的经济发展。密云县矿产资源丰富，曾经出现过许多小型选矿厂、砂厂等企业。
由于密云县委、县政府确定的“环保立县”的指导思想，尽管压力很大，密云的环保工作还是取得了不错的成绩。目前密云县是北京森林保护和空气质量最好的。
3.关于密云水库的管理
在府际关系问题上，密云县有一个特殊的问题，就是密云水库的管理问题。密云水库的土地是老百姓的，水库是国家的。政府修建水库时，并没有征用水库周围的土地。为了节约用水，林业部门在水库周围种了许多树。现在的问题是，老百姓拥有山，却不拥有山上的树。人民不能在自己的土地上砍树和经营。这是一个严重的问题。这也造成了管理和执法上的混乱。有时候执法会和老百姓的利益发生冲突，但是县政府的相关部门，尤其是环保部门，因为上级的强制安排，不得不执法。
根据西方发达国家的管理经验，国家购买库区全部土地，实行流域管理，对流域实行严格的环境保护；或者国家和地方政府(企业、社区)达成协议，实行市场化管理，严格环保。总之，它通过严格界定产权归属和利益归属，解决了利益角力和争夺的问题。然而，在密云，水库管理是条块分割的，每个部门受益，每个部门分担成本。水库的受益者是北京市民，但保护水源的义务是密云人。密云人尽了很多义务(比如种田不使用高残留农药)，却没有带来任何好处。
当前，行政管理非常重视政府职能的转变。问题是首先要搞清楚哪些功能该改，哪些功能不该改。如果中央政府搞不清哪些职能该改，哪些职能不该改，如果上级政府的政策互相冲突，那么地方政府，尤其是具体的执法部门就会很尴尬。
4.文化管理及存在的问题
密云县文化委员会是2001机构改革的产物，是在几个机构合并的基础上成立的。目前，县文化委员会的上级有5个相应的机构，分别是北京市文化局、新闻局、版权局、文物局、广电局。其中，与市文化局的关系是直接对应政府机关，与其他机关的关系属于派出机关的范畴。文化委员会下属的机构包括图书馆、文化中心和剧院。县文化委与市有关业务部门的关系是指导关系，与乡镇文化服务中心(原称文化站)的关系也是指导关系。
目前，县文化委员会现有人员编制12人，具体负责执行18法律法规。文化委员会的人员数量由县人事部门统一编制，经费完全靠县财政。五大上级管理部门不解决经费，经常下达任务。对于县内的文物修复，县只能争取市级和国家级文物修复费用，修复项目和修复原则由市决定。
密云县文化委员会的有关同志认为，目前，文化管理的行政体制还没有理顺。1995以来文化市场发展迅速，工作量越来越大，而执法人员编制有限。1995年密云县有16家印刷厂，2002年有72家。网吧的发展也很迅速。以前网吧是由信息产业部门管理的。北京蓝速网吧出事后，由文化部门改为执法管理。目前，印刷、文艺活动、群众文化、娱乐活动、文物保护管理、版权、扫黄打非、网吧等都由文化部门管理。文化行政执法量在增加，但文化部门的人力被县人事部门控制，管理关系没有完全理顺。
有些文化产品应该是党和政府提供的(比如思想产品)，但更多的是人民提供的。民间提供的文化产品良莠不齐，需要政府管理部门进行规范。文化市场严格的管理规定和高额的利润回报，往往导致经营文化产业的人具有一定的社会背景，这在一定程度上增加了文化执法的难度。就密云县文化管理的实际情况而言，文化委员会统一管理下的五大系统应该更加融合，形成统一的“大文化”概念。五个系统的执法人员要逐步形成统一的执法队伍。
5.规划管理及存在的问题
密云县规划局负责全县的规划管理工作。规划局编制27人，实际编制43人。北京市计划委员会对密云县规划局实行业务领导。县规划局在乡规划办有联络员。县规划局的人、财、物权都在县政府。
密云县的城市建设这几年发展很快，规划局的任务很重，发挥了巨大的作用。目前密云县的占地问题、地图问题、土地审批问题，都与规划处有关。当然，土地问题主要由土地局决定，所以经常需要协调。北京的地名管理在市计委，全国其他地方一般在民政局。城市建设越快，规划部门的任务就越大。从规划管理的具体情况来看，北京市政府的规划管理主要在于市文委和区规划局，乡政府在这方面没有权力。
据县规划局的同志反映，现在规划部门遇到的主要问题是市计委赋予县规划部门的权力很小，很多问题需要上报市主管部门审批，导致工作效率低下。此外，规划部门与县政府其他业务部门之间的协调也非常复杂，进一步降低了工作效率。比如规划部门的审批，首先要经过环保部门的审批，才能进入程序。规划部门与其他职能部门，如环保部门、土地管理部门等的协调，本来是一件非常必要的好事，但由于管理流程设计不合理，时间拖延成为普遍现象，一个项目的审批往往需要半年以上。
6.我们的建议
由于县级政府是我国行政体系的基础枢纽，承担着除国防、外交、海关和宏观调控职能外几乎与中央政府相同的区域管理职能，县级政府的机构设置也与中央政府具有高度的对应性。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在中央政府不断转变职能的同时，县级政府也有转变职能的迫切任务。当前，县级政府职能转变的基本思路是逐步从全能政府走向有限政府。
所谓有限政府，即政府权力不应是无所不包、无所不能的，而应以保障公民权利、纠正市场缺陷、确保社会稳定、促进经济社会发展为基础。有限政府的权力制约主要是关于政府职能与市场调节、政府管理和社会自治的关系。就市场经济下县级政府的职能配置而言，市场经济的良性运行客观上要求县级政府退出诸多经济领域，主要履行提供公共产品、减少信息不对称、调节收入分配、促进社会公平等经济职能。没有一个职能有限的政府，就不会有充分竞争的市场经济。市民社会的多中心治理结构也在客观上要求减少政府控制行为，政府对社会的控制应限于不侵犯社会自主和自由。现代西方社会的发展和进步表明，一个健康有序的社会有赖于政府管理、市场调节和社会自治的共同驱动。无论是过度强化一架马车，还是刻意弱化另一架马车，都无助于经济社会的和谐发展，甚至会导致严重的制度刚性和发展灾难。
在当前的县政府体制改革中，县政府应该尽可能地退出经济建设领域。县政府的工作要逐步从以工程项目建设为主转变到以经济规范建设为主，集中精力做好理顺关系、规范市场、确保稳定、维护公平的工作。县级政府要加快国有经济布局的结构调整，对具有自然垄断性和公益性的经济领域进行重组和规范，强化规则制定和市场监管职能，建立和完善社会保障体系。在政企分开的同时，还应加快推进政企分开，积极培育社会中介机构，加强教育、卫生、文化、体育等服务性和公益性市场的逐步开放，形成多中心的地方公共产品供给机制和公共资源治理结构。
就密云县政府肩负的特殊任务而言，目前密云县不仅在县域范围内提供地方公共产品和公共服务，还承担着北京市公共天然水源的管理和保护任务。即密云县政府有责任保护密云水库，保护库区周边环境，严防环境污染。在市场经济条件下，必须承认各级政府是合法的利益主体。只有这样，才能充分调动各方面的积极性，提高公共产品和服务的供给效率。因此，我们认为，密云县政府在承担保护水源义务的同时，应当拥有相应的收益权，获得合理的收益回报。为了保证北京城市供水的清洁水源，密云农民在农业生产中付出了一定的利益损失，他们应该得到相应的利息补贴。否则，如果经济主体因自身特殊的自然资源而在实际经济活动中遭受损失，是有情有理的。这种成本与实际收入的不对等会逐渐积累矛盾，不利于维持和保证公共产品的持续供给。鉴于此，我们建议北京市有关部门可以考虑密云县为保护优质水源所付出的代价，建立合理的制度安排和补偿机制，实现当地公共产品和公共服务的良性循环。第二，以乡镇政府为中心的政府间关系
在地方政府管理中，乡(镇)级政府处于非常特殊的地位。与县级政府相比，它没有明确的职能部门，所谓“上面千条线，下面一根针”；与村级组织相比，它属于政府系统，对村自治组织负有相应的管理义务，这与村级组织的自治功能相冲突。因此，必须理顺以乡镇政府为核心的政府间关系。2002年7月，我们在密云县的四个镇进行了访谈调查。受访者包括两位市长和两位乡镇委员会书记。调查中存在三个问题:一是乡镇政府与县政府及其职能部门的关系；第二，乡与村的关系；第三，乡镇关系。调查结果显示，第三个问题没有实质性意义，因为乡镇之间接触不多，不存在问题。但是，乡与县之间、乡与村之间存在着许多问题。
1，乡镇政府与县政府的关系
乡镇政府与县政府的关系主要体现在两个层面，一是权力关系，二是经济关系。在权力关系上，乡镇领导和上级政府之间没有大问题。按照规定，乡(镇)长(书记)由上级政府直接领导，其人事关系、工资关系由县委、县政府管理。但是，乡镇政府与县政府之间的权力关系很难厘清。首先，乡镇政府面临着法律与县级政府权力的冲突。中国是单一制国家，乡镇政府作为一级政府机关，受到法律的严格约束，乡镇政府必须守法。另一方面，各级政府刚刚从计划经济体制中脱胎出来，管理中的计划色彩非常浓厚。县政府作为职能完备的基层政府，当然会做出各种决策，直接管理乡镇政府。这些管理措施乡镇政府也必须遵守，所以会出现法律和行政命令的冲突。按照法律规定，完成县政府规定的任务是不可能的，按照行政命令是违法的。因此，乡长经常处于不同来源的权力冲突中。
乡镇政府与县职能部门之间也存在一定程度的不协调。乡镇政府是最基层的政府。它没有相应的职能部门，但它有相应的职能，所以它应该总是与县职能部门打交道。而职能部门只对上级负责，不对乡镇政府负责，给乡镇政府带来一些麻烦。由于没有相应的职能部门，一件小事必须由乡长或书记亲自过问，否则职能部门不会认可。在职能部门面前，一个乡镇的乡长就像一个普通的科员。
在经济关系上，乡长也面临困难。每年年初，乡长要与县政府签订相应的协议。协议内容包括钱、无偿献血、计划生育。重点是总产值和财政收入的提高。部分乡镇仍面临防汛抗洪任务。协议内容分解为相应的指标。为了实现这些目标，乡长必须对村组织采取一定的措施，并行使一定的权力。但是由于村组织的自治和乡镇企业的民营化，村组织大部分都是负债的，所以乡长对村的发展没有多少发言权，所以乡长只是被动接受这些指标，没有能力主动完成。
2、乡镇政府与村级组织的关系
自从村组织实行自治以来，乡村关系发生了巨大的变化。首先，村长不是对村长负责，而是对村民负责，所以村长对村长的管理权受到很大限制。乡长无权罢免村长，没有经济控制权；村长不想干了可以辞职，敢跟乡政府对着干。乡长对村长的权力正在丧失。其次，村长和村书记的权力划分不清也影响了乡长的权力。村长由村民选举产生，对村民负责；党代表人民的利益，村党支部代表村民的利益，所以村里有两个代表中心。两个中心会有冲突，每个中心都会形成自己的派系。在这种冲突中，乡镇管理村庄的权力被削弱:村书记不会完全听上级党委的，村长也不会完全服从乡镇政府。一些无党派的村长更是难以约束，纪检机关管不了，乡长也无权管。
由于村组织实行了自治，乡镇对村经济的控制也大大削弱了。如前所述，虽然县政府在乡镇落实了经济指标，但村级企业组织大多被承包了，收入不报，只留债务，税收不受乡镇政府控制。因此，村庄之间的经济关系被大大削弱了。与经济关系相关的一个问题是村民自治后的财务公开。一些村的做法是委托乡政府管理账目。但问题是，如果村里不委托呢？乡镇政府委托后把钱拿走怎么办？
3.我们的建议
在县、乡、村的关系中，乡镇政府是关键，改革乡镇政府的关键是理顺权力关系。第一，理顺它与县乡的权力关系；二是理顺乡镇政府与社会的权力关系。
从第一种关系来看，乡镇政府作为一级政府，角色定位不清。从乡镇领导与县政府的关系来看，乡镇政府实际上成了县政府的下属或派出机构，乡长的升迁掌握在县委、县政府手中。从乡政府的日常工作来看，其实就是在围着县政府规定的任务转。从乡镇政府对社会的作用来看，由于它是一级政府，具有明确的法律地位，有自己的权力组织和行政组织，所以乡镇政府对本乡镇的发展有相应的权力，对村民自治组织也有一定的权力。但这与村组织的自治是矛盾的。这说明乡镇政府的权力和职能不明确。解决的办法是明确乡镇政府的权力和职能。因为在县、乡、村之间，村组织自治符合民主的趋势，只能改进自治的形式，而不能废除；在县级设立一级政府是全世界通行的做法，县级政府的改革难度会更大。因此，改革乡镇政府是一种可行的方法。改革的思路是明确其权力和职能。具体方法有三种。
第一，把乡镇政府变成真正的县政府的派出机构，它的任务是执行县政府的命令。乡镇政府的职能就像税务机关一样，只有消极权力，比如税收计划生育，没有积极权力，经济发展与之无关。乡镇政府与村组织没有直接关系，只是与个别村民打交道。村组织中的问题由相应的部门处理。
第二，把乡镇政府变成独立的一级政治组织。县级政府在法律规定的权限之外无权干涉，乡长也没有各种经济指标的压力。它只在法律规定的范围内进行管理，比如税收、计划生育等。县级政府对乡长的监督是由审计部门和法院来完成的。
第三，乡镇政府成为一个自治组织。这就需要各级政府更全面地退出社会，成为半守夜警察。否则，一旦乡镇实行自治，县政府干预社会的职能就难以完成。
以上三个方案中，就目前情况来看，第一个方案更可行。相比较而言，第一种方案对现行权力运行模式的影响最小，村民自治后的情况迫使乡镇政府缩小权力范围。比较可行的方法是把乡镇政府变成县政府的派出机构。中国的改革是自上而下的改革，很多方案都超出了学者的预测。为了提高民主实践的能力，也可以把乡镇变成自治组织。