如何解决行政机关和事业单位的“混岗”？
近年来，随着行政机关和事业单位人事制度改革的深入和人事编制管理的进一步规范，混岗问题逐步得到控制，但由于历史遗留和现实的复杂性，特别是体制和人为因素的制约，这一问题始终没有得到根本解决。就一个市县乡三级机关而言，有直属机构的部门基本上都不同程度地存在混岗现象。彻底解决行政机关和事业单位混岗问题，人事部门还有很长的路要走。
_混岗现象复杂。
混编混岗一般是指行政机关违反人事编制管理规定，交替使用本机关行政编制和所属单位业务编制或者其他非行政编制人员，造成人员身份与岗位职责不一致，造成人员、编制、岗位管理混乱的现象。
2007年5月1日起施行的《地方人民政府机构编制管理条例》第15条明确规定:“.....地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用公共编制，不得混用、挤占或者挪用……”。
根据这一规定，行政机关使用行政编制，设置行政岗位，使用行政人员；事业单位使用事业编制，设置事业岗位，使用事业人员。行政机关和事业单位作为两个完全不同的组织，在人员编制和人员使用方面，应当严格遵守上述规定。
事实上，虽然人事部门出台了很多相关的政策法规，在清理整顿方面做了很多艰苦的工作，但是仍然存在大量的鱼龙混杂的岗位。归纳起来，主要有以下几种情况:
-具有专业身份的人员担任行政职务。这类人员的编制和身份都比较明确。个人占事业编制，身份是干部。人事关系在事业单位，事业单位进行日常管理和年终考核。但他们长期被行政机关借用，在行政岗位工作，履行行政职责，成为一个名义上是事业干部，实际上是行政人员的特殊群体。这类人员在市、县、乡机关相当普遍，尤其是乡镇一级，公选干部作为行政干部也很常见。这类人员是混合人员的主要构成。(也就是说，人往往是从事业单位调入的。很多时候，公务员有些事情处理不了，就从事业单位抽调一些人来帮忙。久而久之，这些人就相当于某些行政业务的专职人员。别人做这样的事，都是在找。有没有他们越权的味道？)
-非公务员占据行政职位。这些人既不是公仆，也不是公务员。一般都占了行政编制，安排了行政岗位，按公务员管理。但由于种种原因，他们并没有完善自己的公务员身份，处于公务员和非公务员之间。(其实很多转业干部都属于这一类。很明显，单位人浮于事，但转业干部一旦落户，就是所谓有编制的人员，由政府发放工资，也承认公务员身份。但是编委上原来的岗位已经满了，原则上不能再进人了，但是文件规定必须安置！据调查，这种情况不仅存在于乡镇机关，县级机关也存在。造成这种情况主要是因为过去人事管理不规范，一些地方随意从事业单位选拔一些人担任领导职务，担任公务员或者文秘人员(这类人很苦恼，其实从现在的事业单位提拔干部到公务员队伍当领导是合法的，但是文秘工作不舒服的时候，他们就累得说不出话来，甚至连当公务员的机会都没有！还有一些事业单位的人走后门享受公务员待遇，毕竟现阶段公务员的工资比很多人高很多)，但是并没有得到上级组织人事部门的认可。
-编制和身份模糊的人员占据行政职位。这类人员主要由两部分组成:一是个别区市县几年前高校直接选拔的优秀大学生。这些优秀大学生被选拔出来后，直接安置在党政机关执行公务员工资，享受公务员福利待遇，但身份模糊(比如选调生一个乡镇，但大部分承认自己的公务员身份，只要服务期满后有能力有背景，可以调到公务员所在的任何单位)；二是前几年机构改革过程中，一些行政机关、事业单位工作人员因为不符合条件，没有进行公务员过渡，但同时又没有从机关分流出去，成为无编无名的“黑户”(现在这类人倒霉了。公务员工资改革成阳光工资后，他们天天上访。谁让你一开始就不考呢！) 。
——编外人员占行政岗位。编外人员在所属单位行政编制已满的情况下，占用行政岗位。严格来说，即使已经有了公务员身份，也应该属于混岗的范畴。这类人员只占极少数。(就是所谓的超编进入，不说公务员和事业单位多，就是没有编制。随便做个补遗报告，编委会就批了，甚至还能拿到一张空邮卡。好笑吗？)
_混编混岗的问题有很多弊端。
混编问题由来已久，但起初只是“现象”而非“问题”。在计划经济体制下，政事不分的管理体制基本上没什么严重的，也没有像现在这样造成一系列问题。因此，在当时的条件下，没有必要严格划分行政机构的界限。只是随着政府职能的转变和公务员制度的推行，特别是公务员法的实施和公务员的注册，混岗问题日益明显，不仅给人事部门增加了管理难度，也严重制约了行政事业单位自身的发展。
首先，限制功能。
首先，它限制了公共机构的功能。混岗、混岗表现为单向的人员流动，即人员从事业单位向行政机关流动。一些事业单位长期借调到行政机关，缓解了行政机关人员不足的矛盾，但事业单位也存在人少事多的矛盾，事业单位在编制被占用的情况下又不能补充新的人员，会造成事业单位的一些职能因为人员不足而受到限制，无法充分发挥。
二是限制行政机关的职能。一些混岗人员通过历练获得了较高的能力和素质，但由于不是公务员，既没有行政执法主体资格，也没有一定的行政职务，只能作为普通干部工作，可能会影响其履行职责，从而抑制其工作积极性，无形中弱化了行政机关的一些职能。
第二，增加管理难度。
混合编制问题不仅增加了用人单位的管理成本，也增加了人事部门的管理难度。很多混岗人员的身份都是“双面”的，从一开始就很难界定。简单地把他们当作公务员或行政人员是不恰当的。因此，在公务员登记、干部统计年报、人事任免、薪酬改革等工作中，人事部门要花大量的时间对这些人员进行调查、核实、筛选、定性，有些人员的处理还要报上级部门研究决定，不仅增加了工作量，还增加了工资。
又一次成为上访的源头。
某市符合条件的混岗人员，大部分已按政策转为公务员，但仍有一部分滞留在行政机关。随着法律法规的完善和管理的规范化，随着“逢考必考”制度的推行，解决他们的身份问题越来越困难。混合岗位的性质影响着混合岗位的个人利益，包括工资、医疗、养老保险等福利，以及职务晋升、工作调动等。而一些年龄较大的混岗，则面临着更大的困惑:无法通过过渡解决公务员身份，成为完全的“行政人员”，也无法回到事业单位重新评定职称，走事业路线。面对这一系列关乎他们切身利益的问题，他们到处上访是必然的。
_混合岗位管理任重道远
对于如何解决行政事业单位混岗问题，国家目前还没有制定具体明确的政策法规。在解决混岗问题上，各地基本都是摸着石头过河。虽然一些地方取得了一些成功的经验，但要找到解决这个问题的方法似乎还为时过早。笔者认为，解决这一问题，既要避免“治头痛医头，治脚痛医脚”方法上的错误，也要避免急于求成、急功近利的心态。在此，以《公务员法》和《地方各级人民政府机构设置和编制条例》为契机，就如何解决行政事业单位混岗问题，尝试提出以下对策和建议。
先分类解决问题，逐步消化
一是鼓励符合公务员招录条件的人报考公务员。总的来说，混岗人员在机关经过了长时间的磨练，积累了工作经验，提高了解决和处理具体问题的实际能力，为成长为一名合格的公务员打下了良好的基础。同时，由于他们熟悉政府的工作，在公务员考试的过程中，也具有其他竞争对手所不具备的优势。只要他们平时多注意知识的积累，努力在笔试成绩上出类拔萃，那么考公务员的可能性是非常大的。所以，各用人单位要鼓励混业人员，尤其是年轻人，积极报考公务员。人事部门也可适当放宽考试条件限制，为其提供参与公平竞争的机会。这既坚持了“所有公务员都要考”的原则，又体现了公务员招考的公开、公平、竞争、择优，在一定程度上解决了遗留问题，有利于保持干部队伍的稳定。
第二，根据政策，直接提高部分混岗人员的公务员身份。在混岗人员中，有相当一部分是由于所在单位在国家公务员大规模过渡期间没有及时参与和开展相关工作造成的，还有一部分是由于所在单位编制有限造成的。所以从承担责任的角度来说，应该归于组织，而不是个人。对这些人员的处理要本着实事求是的原则，在有政策依据的前提下尽可能提高他们的公务员身份。近年来，人事部门多次争取政策，解决了大量此类问题。
第三，提拔合格的优秀人才为领导干部。《公务员法》第六十四条规定:“国有企业、事业单位、人民团体、群众团体中从事公务的人员，可以调入机关担任领导职务……，而调任是公务员选拔任用的重要方式之一。混合人员中的优秀人才可以通过一定程序提拔为领导干部，既解决了这部分人的身份问题，又拓宽了领导干部选拔的视野，对其他事业单位也有一定的激励作用。但调动必须严格遵守公务员法和《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定，要防止“考试合格后调入”，防止调动成为解决个人政治待遇的途径。
四是强制将超编人员调配安置到空缺较多的单位。各行政机关的编制由“三定”方案确定后，靠增加编制来解决人浮于事的问题不太现实，可以考虑通过调整人员来解决。超编人员征得同意后，可以交流到空编人员较多的单位工作，或者超编人员留在原单位，同时冻结单位入门指标，依靠自然减员解决超编问题。
第二，深化改革，清理源头。
事业单位是计划经济的产物，是具有中国特色的组织形式。在我国，大多数行政机关都有机构。虽然事业单位从属于行政机关，但相当一部分事业单位也承担一定的行政职能，某种意义上成为行政机关的延伸。
由于行政机关与事业单位关系密切，在用人、经费支出、工作安排等方面基本不分，长期以来形成政事不分的局面，这是造成混岗问题的根本原因。
因此，解决混岗问题的根本途径是深化事业单位改革，建立政企分开、单位自主聘用的分类管理体制。
换句话说，就是要合理划分行政机关和事业单位的职责权限，减少行政机关对事业单位的干预，进一步扩大事业单位的人事和财务管理自主权，使其逐步不再隶属或依附于任何行政机关。
需要通过撤销、合并、重组等方式重新整合资源。，最终整体收缩事业单位规模，把财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。
只有理顺行政机关和事业单位的关系，才能从根本上解决所谓的混编混岗问题。
第三，建立规章制度，规范管理
解决混编混贴是一个长期的过程，也是一个破与合的过程。在“旧”的同时，更要“立新”，即建立健全规章制度，依靠制度自我约束，不断加强规范管理，使混编混贴的顽疾得到有效治疗，旧病不再复发。
一是实行人员编制实名登记制度。编制实名登记制度是指将编制部门核定的事业单位(行政机关、事业单位)编制按照规定的类别和特定程序分配到人，被分配人的姓名与居民身份证登记的姓名一致，将抽象的编制具体化，使自然人的编制有序合法，使编制内人员的身份识别有据可查。我市在人事编制实行实名制方面走在了全省前列。目前已建立行政机关和事业单位管理台账，实行人员增(减)编通知等管理措施。目前实行实名制主要是严格“进口”行政机关，收回分散在各行政机关的空余事业编制，不再受理和审批行政机关的事业编制。
二是完善人员编制监督机制。充分发挥编制部门的职能作用，切实转变监管方式，变编制被动监管为主动监管，变事后监管为事前监管，使编制部门监管更加主动；加强用人单位内部监督，建立举报制度，加强举报电话12310的管理，做好举报人的保密工作，落实举报查处，纠正违规行为；建立机构编制监督检查的协调配合机制，形成人事、编制、监察、财务等部门分工负责、密切配合的局面，加大对机构编制违法违纪行为的查处力度。
三是实行人员编制管理问责制。问责制是加强人事编制管理的必然要求，是规范人事编制管理的杀手锏。要把人事管理作为领导绩效考核的重要内容，把人事责任制落实情况纳入领导干部审计范畴。领导干部离任、调任或者转任时，除财务审计外，还必须接受人事审计，人事审计结果应当作为晋升、使用、奖惩的重要依据。
四是依法加强人员编制管理。《公务员法》和《地方各级人民政府机构编制和编制管理条例》颁布后，人事编制管理实现了有法可依。在有法可依的情况下，要进一步树立人事编制管理的法律责任意识，增强人事编制管理的法律权威，加大人事编制管理执法力度，确保执法必严、违法必纠。通过依法规范管理，遵守人员编制管理规定会变得更加积极主动。