如何理解国家监察体制改革是一项重大政治体制改革

一、国家监察体制改革的意义

党的十八大以来，中央大力反腐，以雷霆之势横扫腐败官场，以迅雷不及掩耳之势重拳出击，创造了前所未有的反腐纪录。在看到反腐败取得巨大成就的同时，我们也应该清醒地认识到，这是一场输不起的斗争。形成反腐只是第一步。实现反腐倡廉，需要长远的战略规划、严密的制度体系和完备的法律保障。实践证明，惩罚是最好的预防，制度是最大的保障。只有集中全党力量，形成高压态势，严惩不贷，才能形成巨大的震慑作用，有效预防腐败；只有加快建立制度体系，把权力关进制度的笼子里，才能重建政治生态，建设廉洁政治。

为推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，党的十八届六中全会通过了《新形势下党内政治生活若干准则》和《中国党内监督条例》(以下简称《条例》)。《条例》第三十七条明确规定:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关依法对国家机关和公职人员进行监督。”随后，中共中央办公厅印发《北京市、山西省、浙江省国家监察体制改革试点方案》，在三省市设立各级监察委员会，在体制机制、制度建设等方面先行先试、探索实践，为全国推广积累经验。

国家监察体制改革是全面从严治党、实现党内监督和人民监督有机结合的需要。党的十八大以来的经验告诉我们，只有全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。推进国家监察体制改革，特别是组建国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导的需要，是形成制度化、法律化成果的需要，有利于党内监督和人民监督的有机结合。

十八大后，党的反腐体制机制悄然发生变化。下级纪委书记由上级纪委提名考察，在实行双重领导体制的同时加强了垂直监督，加强了对地方反腐的领导。重大反腐线索必须上报上级纪委，有利于查处腐败案件。派驻纪检组实现了全覆盖。中央派驻的45个纪检组覆盖中共中央办公厅、国务院办公厅、中央组织部、中共中央宣传部、人大机关、政协机关、社会团体等139个单位。巡视制度也不断完善，探索“三不固定”。组长不固定，考察对象不固定，考察组和考察对象的关系不固定。巡视组长不搞铁帽子，一次授权一个，建立健全组长数据库。2014年，在完成31省区市和新疆生产建设兵团全覆盖的同时，还探索开展了专项巡视。可见，纪检机关在人事管理、案件查办程序等方面的体制机制，实际上在十八大后已经发生了重大变化。

在加强党内监督的同时，对国家机器的监督也提上日程。党内监督是永葆党的健康的有力武器。我们执政时间长了，制度优势已经充分显现，但也面临着风险和挑战。最大的挑战是对权力的有效监督。实现党的历史使命，必须解决好自我监督的难题，以党内监督带动其他监督，健全完善科学有效的权力监督制约体系，推进治理体系和治理能力现代化。毋庸讳言，随着党内监督的加强，实现了监督全覆盖，覆盖所有国家机关、社会团体、企事业单位中的党员；行政监察机关作为政府的一部分，只负责监督行政机关的工作人员和政府任命的工作人员，无法覆盖政府以外的机构和人员，从而形成“一条腿长，一条腿短”的尴尬局面。

为此，必须“完善监督制度，做好监督制度的顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”国家监察体制改革的一个根本出发点是“完善国家监察的组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”加强党内反腐败斗争的统一领导，把党内监督和人民监督结合起来，形成发现问题、纠正偏差的有效机制。确保我们的监督权能够覆盖和延伸到所有公职人员，使我们的监督体制和机制更加制度化、规范化。

国家监察体制改革是全面依法治国的需要。党的十八大后，党中央提出了“四个全面”的战略布局，全面依法治国是一项重要的战略举措。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。依规治党、依规建党是依法治国的重要前提和政治保证。邓小平同志指出:“没有党规党法，国家法律就难以保证。”全面推进依法治国，不仅要求党依据宪法和法律治国，也要求党依据党内法规治党。经过长期的探索和实践，我们党形成了一套层次清晰、运行有效的党内监督体系，使管党、治党、建党有章可循。

就法治国家监督体系而言，虽然政府内部有行政监察、审计，政府外部有大监察、司法监督、舆论监督等监督形式，检察院也有专门的反腐败、反渎职、预防职务犯罪力量，但这些反腐资源过于分散，难以发挥作用。国家监察委员会的设立可以整合反腐败资源，形成集中统一、权威高效的反腐败体系，有利于形成法治下严密的监督体系，实现全面推进依法治国的目标。

国家监察体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。没有实施法治的决心，没有健全完备的法律体系，没有实施法治的能力和水平，很难称之为现代国家。可见，治理体系和治理能力的现代化，最重要的是在治理国家方面形成完整的、成熟的、定型的体系，通过有效的制度实现对国家和社会的治理。说到底就是要实现治理体系和治理能力的制度化、法律化。成立国家监察委员会，形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家监察体制改革需要借鉴古今中外的有益经验，与时俱进，不断创新。中国的监察制度起源于周朝，兴盛于秦汉，完善于隋唐，一直延续到明清。在几千年的历史长河中，监察机构几经变迁，不仅在名称上，而且在设置和地位上都有所不同。最早的时候，丞相府和朝廷府合称为二府。后来又加上太尉，形成了所谓的三院。监察一词始于唐代，在具体官衔上变化不大。明清时期改为都察院，职能延续，无论叫建议、监察、都察院。监察官的主要职能是监督数百名官员，即纠正和弹劾数百名官员。他的官职品味不高，但权力很大。所谓“大事审，小事定”。监察范围涵盖财政、军事、人事管理、司法、教育、民俗等。监察法规也非常完善，从汉代的“监察御史九条”、“批评史六条”，到清代的“朝廷律令”、“都察院规”、“十检法”。中国现代监察制度是古代监察制度的发展。孙中山先生主张的独立于立法、行政、司法、考试之外的监督权，就是弹劾、纠正官员，实施监督的权力。这一思想对我们改革监督体制具有指导意义。北欧等国的议会监察专员制度对我们也有参考价值。域外监督制度表明，无论是采用议会监察专员制度，还是在行政体系中设置监督机关，都通过立法保障了监督权的独立行使，监督对象覆盖面广，明确。比如瑞典的《监察专员法》1810规定，监察的对象包括法官、检察官、公立学校的教师、公立医院的医生和护士以及受委托从事公共事务的人员。还有各种监督手段。比如埃及的行政监察部门拥有公开或秘密调查、调取卷宗、调查、搜查、逮捕、建议和越级报告等权力，而瑞士则赋予监察机关逮捕、搜查甚至公诉的权力。

可以说，改革国家监察体制，成立国家监察委员会，既是时代的要求，也是在吸收古今中外有益经验的基础上与时俱进的表现，体现了中央全面从严治党、依法治国的决心。

二、国家监察体制改革的任务

深化国家监察体制改革的总体目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。这个机构不是政府部门，也不是司法机关，而是与行政机关、司法机关并行的执法监督机关。总之，要建立集中统一的反腐败机构，形成权威高效的国家监督体系。为实现这一目标，我们需要把握以下改革任务。

(1)全国人大决定进行地方试点。

十八大后，在处理改革与法治的关系上，我们一直坚持重大改革要于法有据，法治与改革同步进行。具体来说，改革缺乏法律依据的，必须经过全国人大授权；有法律依据，但确需修改法律的，应当及时向全国人大报告修改法律的情况；涉及废止法律的，应当报请全国人民代表大会废止。虽然国家监察委员会的试点方案已经公布，但试点省市也在紧锣密鼓地准备。然而，国家监察委员会(NSC)的成立是一项重大的政治改革，事关全局，涉及许多现有法律法规的变化。必须得到全国人大的授权，在法治的轨道上进行。因此，全国人大常委会的授权决定是国家监察体制改革的前提条件，是确保改革合法性的重要制度基础。党的十八大后，全国人大常委会进行了多次改革试点，如2014授权国务院在广东、天津、福建自由贸易试验区和上海自由贸易试验区扩区暂时调整有关法律规定的行政审批，2015授权最高人民检察院开展公益诉讼(包括行政公益诉讼和民事公益诉讼)等

经全国人大常委会授权后，试验区将准备成立监察委员会。中央选择北京、山西、浙江作为试点地区有多方面的考虑。我个人的理解是，选择北京进行试点，是因为北京是首都，是政权的中心，在反腐倡廉建设方面承担着很大的责任。开展试点具有风向标意义，关系到重大政治体制改革。选择山西试点，是因为这里曾经是腐败的重灾区，也是重建政治生态的重镇，可以作为廉政建设的试验田。选择浙江作为试点，是因为浙江是改革开放的前沿，也是民营经济最发达的地区。遏制寻租和权钱交易，风险大，压力大。在这个经济发达地区试点，可以对其他经济发达地区起到示范作用。上述地区具有代表性，试点后形成和积累的经验可以为全国范围的监察体制改革提供借鉴，也为后续相关法律法规的制定和修订积累实践经验。

(二)设立机构，与纪委合署办公。

根据试行办法，监察委员会不是传统的监察局、监察部、监察室，而是与政府、司法机关平行的独立国家机关，由各级人大依法产生，与纪委合署办公。中央和地方监察委员会的具体名称需要在试点过程中予以明确。

回顾党的历史，历史上是有监察委员会的。65438年至0927年，中共五大建立了第一个纪律检查机构——中央监察委员会。1928年召开的党的第六次全国代表大会取消了它，代之以职权范围更小的中央审查委员会。1945中共七大恢复设立中央和地方监察委员会。1949新中国成立后，中央纪律检查委员会由包括朱德在内的11人组成。从65438年到0956年，党的第八次全国代表大会选举产生了中央监察委员会，董任书记。虽然名称几经变更，但历史上确实存在作为党组织的中央监察委员会。现在，党的各级监督机构的名称已经改为纪律检查委员会。因此，如果将拟议中的国家监察委员会(NSC)命名为中央监察委员会，很容易与中央纪律检查委员会的名称混淆。因此，我建议在命名各级国家监察委员会(NSC)时，中央一级应称为国家监察委员会(NSC)，以示区别于历史上的中央监察委员会和现在的中央纪委；在地方层面，以“行政区划+监察委员会”的命名方式为宜，如北京市监察委员会、河北省监察委员会。

根据现行宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法，中央和地方各级人民政府、各级人民法院和各级人民检察院由本级人民代表大会选举产生。那么，国家监察委员会(NSC)是如何产生的呢？这需要全国人大授权，赋予其设立监察委员会的权力。需要强调的是，监察委员会应该由人大产生，而不是由人大常委会产生。监察委员会成立后，对人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。监察委员会是否应该以报告的形式向人大负责，这是一个有待进一步讨论的问题。因为举报的方式存在举报是否通过的问题，法律也没有规定举报不通过的法律后果。所以我个人认为，监察委员会由人大产生，对人大负责，接受人大的监督，但不一定要报告工作。监察委员会成立后，将成为与政府、法院、检察院并行的国家机构，国家机构体系也将由“一府两院”变为“一府一委两院”，即人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院。

中央明确提出，监委和纪委要齐抓共管。党组织和国家机关合署办公制度具有中国特色，但如何合署办公值得进一步研究。1993之前，中共中央纪委和监察部分头工作。为了整合反腐力量，加强监督，中共中央纪委和监察部在1993开始联手。以后纪委和监委合署办公，监督的对象还是不一样的。纪委用党的纪律和党内法规约束党组织、党员领导干部和广大党员，监察委员会依法监督包括党员在内的国家公职人员。因此，纪委无权以党纪约束非党成员国公职人员，而监察委员会可以依法监督非党成员国公职人员。因此，监察委员会的监察对象实现了对具有党员身份和非党员身份的国家公职人员的全覆盖。从这个意义上说，合署办公后，纪委原来的职能不能实现的地方，或者不能执行的地方，现在可以通过监察委员会以国家机关的名义执行。这不仅扩大了监督的覆盖面，为监委办案提供了法律依据，也保证了纪委实施党内监督各项措施的合法性。

(C)整合职能和集中反腐败资源

国家监察体制改革的重要任务是整合一切反腐败力量和资源，形成新的反腐败体系。新成立的国家监察委员会(NSC)除了保留原监察部和国家预防腐败局的职能外，还应该从行政体制中吸收哪些职能？目前看来，整合审计职能的可能性不大，因为除了反腐职能，审计机关在财政资金的合理有效使用方面承担着繁重的任务。审计制度和机制相对健全，将审计职能整合到国家监督委员会(NSC)可能有困难。

除了行政系统，国家监察委员会(NSC)还需要整合哪些职能？试点方案已经明确，检察院反腐败、反渎、预防职务犯罪部门将划归国家监察委员会(NSC)，即全系统改变隶属关系，成为国家监察委员会(NSC)的内设职能部门，有助于对涉嫌职务犯罪的国家公职人员行为进行调查。监委的职能一般分为监督、调查、处置三个方面，由内部不同的职能部门负责。侦查部门不仅调查违纪违法案件，还调查涉嫌职务犯罪案件。从整合国家反腐败资源、加强党对反腐败斗争的统一领导的角度来看，检察院部分职能的移交可以形成统一、集中、权威、高效的反腐败体系，更好地发挥国家监察委员会(NSC)的反腐败作用。

丰富监测手段，改进监测程序。

监察委员会成立后，随着相关职能的变化，相应的监督手段和程序也应与时俱进，不断丰富。现行行政监察法和《行政监察法实施条例》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分的权力，但没有赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施的权力，在一定程度上影响了监察的有效性。在制定国家监察法和修改相关法律法规时，应考虑增加符合法治精神的有效监督手段。将监督检查制度规定为法定监督方式的，实行巡视人员、巡视对象、巡视单位移动制，一次授权一次巡视；打破以检查、调查、处理为主的监管格局，全面灵活运用事前、事中监管，加强文件的完整性、合法性审查，现场监管重点工作环节；赋予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财物、账户采取查封、冻结、扣押等措施；实行监察对象个人重大事项报告制度，包括财产性收入、出国(境)、配偶子女从业等需要报告的事项，同时予以公开。同时，应进一步完善监督程序。比如可以借鉴法院、检察院对办案全过程进行录音录像的做法，规定监委在采取侦查措施时，应当对整个过程进行录音录像。这是有据可查的，也容易接受监督。此外，还要进一步完善相关制度，加强对监管权的监督和制约。