土地综合调查之一:摸清家底的第二次调查。
第一，第二次全国土地调查是加强和改善宏观调控的重要措施。
中国的土地调查历史悠久，可以追溯到原始社会末期。据《史记》记载，大禹治水的时候，对土地进行了粗略的勘测。进入阶级社会，历代都很重视土地调查，但目的单一，主要是收税。到北宋时期，土地调查制度基本形成。到了明代，建立了比较完整的地籍图集——鱼鳞图集。中华民国成立后，1915年颁布了《经济边界条例》、《经济边界条例实施细则》和《经济边界调查章程》，中国历史上第一次以法律确定了土地调查的范围、地类、调查方法和精度要求。
新中国成立后，为摸清我国土地资源的底数，国务院于1984年以国发[1984] 70号文件批准了原农牧渔业部等五部门关于进一步开展土地资源调查的报告，并部署在全国范围内开展土地详查，即第一次全国土地调查，以全面摸清我国土地的类型、数量、分布和利用情况。本次调查历时12年，动员调查人员50多万人，投入资金十几亿元，基本摸清了当时我国土地利用类型、面积、分布、权属和利用状况，并在此基础上建立了全国土地利用变更调查制度。第一次全国土地调查结果于1999向社会公布。调查结果显示，截至6月365438+10月365438+10月31，全国耕地面积1.951亿亩，人均耕地面积1.59亩，园地面积1.5亿亩，林地341.4。第一次全国土地调查数据为中国经济社会的可持续发展以及土地资源的规划、管理、保护和合理利用提供了重要的基础数据。
第一次全国土地调查结束后，为保持调查成果的现势性，原国家土地管理局下发了《关于全面开展土地变更调查和建立健全地籍日常管理制度有关问题的通知》([1995]国土[冀]字第68号)，决定每年在全国范围内开展一次土地变更调查。土地变更调查是在全国土地调查的基础上，建立土地利用现状数据库，以上一年土地变更调查数据为基础，以变更图为当年变更调查的底图，对年度土地利用变更信息进行调查、统计和汇总。土地变更调查成果定期公布，保持土地调查成果的准确性和现状性。变更调查要在统一时间数据的基础上，摸清各类土地的年度变化情况，掌握全国各年度耕地、建设用地、农业结构调整、生态退耕、土地开发、复垦整理、受灾耕地等情况。
自1996完成第一次全国土地调查以来，我国工业化、城镇化和新农村建设快速发展，全国土地利用形势发生了很大变化。非农建设占用土地规模迅速扩大，土地供需矛盾日益突出。2006年土地变更调查结果显示，截至2006年6月365438+10月31，全国耕地面积1827万亩，比2005年净减少460.2万亩，人均耕地面积1.39亩，建设用地4.85亿亩，比2005年净增加6.6亿亩。同时，部分地区自65438至0996同时进行变更调查以来，因县改市、撤乡并镇等原因，行政区域界线和控制区域发生较大变化。很多地方作为变更调查基础的土地利用现状调查底图，由于生产不规范、损毁、累计变更面积过大等因素，已不能满足变更调查的需要。此外，由于资金、人员、技术手段、制度建设等方面的制约和人为因素的干扰，调查结果不能全面准确地反映土地利用现状。因此，国务院决定开展第二次全国土地调查。
开展第二次土地调查，全面掌握建设用地、农用地特别是耕地和未利用地的数量和分布情况，掌握各行业土地的结构、数量和分布情况，是科学制定土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标的重要依据；开展第二次土地调查，全面掌握我国耕地数量和分布情况以及每块土地的权属状况，特别是对基本农田进行测绘、登记和编目，是实行最严格的耕地保护制度的根本前提；开展第二次土地调查，全面获取准确可靠的土地利用数据和图件，是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑；开展第二次土地调查，摸清各地土地利用实际情况，建设国家、省、市、县级调查数据库，建立土地资源信息快速更新机制，是一项重要举措。
二、第二次土地调查的主要任务
根据国务院38号文件要求，第二次全国土地调查的主要任务包括:开展农村土地调查，摸清全国各类农村土地利用状况；开展城市土地调查，掌握县城所在城市建成区和镇的城市土地状况；开展基本农田调查，摸清全国基本农田情况；建设土地调查数据库，实现调查信息互联共享。在调查的基础上，建立土地资源变化信息的调查、统计、及时监测和快速更新机制。
(一)关于农村土地调查
农村土地调查是第二次土地调查的核心和主要工作。根据调查方案，农村土地调查分为农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分。农村土地调查以1:1，000为比例尺，以县为基本单位。按照土地调查统一技术标准，以正射影像图为调查底图，逐块调查土地类型、位置、范围、面积等土地利用状况，摸清我国耕地、园地、草地、林地、农村居民点的分布和利用现状。农村土地权属调查主要是查清农村集体土地的所有权和公路、铁路、河流、农林牧渔场等国有土地(包括部队、劳改农场和使用的土地)的使用权。充分利用土地调查成果，加快土地登记发证，完成农村集体土地所有权登记发证。
(2)城市土地调查
城镇土地调查是指城镇范围内的土地调查，比例尺为1:500。城镇土地调查应当依据地籍调查技术规程，充分利用全球定位系统(GPS)、全站仪等现代测量手段，利用现有地籍调查成果，摸清城镇建设用地使用权状况，确定城镇每块土地的界址、范围、界限、数量和用途。通过汇总分析，掌握工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区的用地状况。
(3)基本农田调查
基本农田调查是在农村土地调查、土地利用总体规划的基础上，划定和调整基本农田保护区(块)，落实基本农田保护地块(块)上的土地利用现状，汇总统计基本农田的分布、面积、地类等状况，并在上交所登记。
(4)特殊土地利用统计调查。
专项土地利用统计调查是在农村土地调查和城镇土地调查的基础上，收集和利用有关信息，对工业、基础设施、金融和商业服务业、开发园区和房地产等用地的利用情况进行统计。
通过第二次全国土地调查，国家将在农村土地调查和城镇土地调查的基础上，建立国家、省、市(地)、县四级的集影像、图形、地类、面积、权利于一体的土地调查数据库和管理系统。同时，通过土地变更调查，将成果统一到2009年6月65438+10月31的同一时间点，逐级汇总土地调查成果。
为保持调查成果的现势性，2009年下半年以来，国家继续开展年度土地变更调查，各地对本地区土地利用变更情况进行了全面调查，并及时汇总调查成果；国家建立适时监测系统，利用航空(天)遥感等高科技手段，定期对重点区域、重点地类变化进行监测，定期覆盖全国，及时核查各地变化情况，并利用监测成果做好成果维护和应用工作。制定土地调查、统计和登记的相关法律法规，逐步建立稳定、常设的调查队伍，保障调查经费，进一步完善全国统一的土地调查、统计和登记制度。
三。第二次土地调查进展
自2007年第二次全国土地调查开展以来，中国各级土地调查机构认真落实“落实各项保障措施”和“依法科学调查”的要求，积极开展工作。目前，各项工作进展顺利，一些重要领域取得历史性突破。
(一)统筹部署，顺利开展第二次全国土地调查。
2007年6月22日，国务院召开电视电话会议，对第二次全国土地调查进行全面动员和部署，全国31个省(区、市)成立了由政府主管领导任组长的第二次全国土地调查领导小组，下设办公室负责第二次全国土地调查工作。第二次全国土地调查中央财政已批复21.1.6亿元。国务院第二次全国土地调查领导小组办公室(以下简称全国土地调查办)和各地调查办认真组织开展了土地调查业务骨干、教师和技术人员的培训工作。全国土地调查办公室先后举办四期培训班，培训业务骨干和技术人员约2000人，全国共举办省级培训班124期，培训人数约2万人。通过多种形式，对第二次土地调查进行了全面的宣传报道，为第二次土地调查奠定了良好的基础。
(二)制定土地调查工作计划，颁布相关技术标准和规范。
为科学开展土地调查，全国土地调查办公室制定并印发了《第二次全国土地调查总体方案》及其实施方案，对第二次全国土地调查工作进行统筹安排。31个省(区、市)制定了相应的实施方案。2007年8月10日，国家标准委正式颁布了《土地利用现状分类》(国家标准)，统一了土地利用分类。为保证第二次全国土地调查的顺利开展，全国土地调查办公室先后制定发布了《第二次全国土地调查技术规范(行业标准)》、《底图生产技术规程》、《全国核查技术规程》、《土地利用数据库标准》、《城镇地籍数据库标准》、《数据库建设技术规范》和《检查验收办法》等技术规范和管理规定，进一步规范第二次全国土地调查工作。《基本农田调查技术规范》、《数据库整合技术规范》、《总体核查方案》和《成果收集办法》正在制定中，经专家论证后将陆续发布。各地根据国家技术规范和标准，结合本地实际，制定了本地区的实施细则和操作规范。
(三)积极开展土地调查法制建设。
按照国务院牵头“依法调查”的要求，2008年2月7日，国务院制定颁布了《土地调查条例》(以下简称《条例》)，对土地调查的内容和方法、组织实施、调查结果的处理和质量控制、调查结果的公布和应用、表彰和处罚等作出了明确规定。《条例》的颁布，使中国土地调查工作更加有法可依、有章可循，对于科学有效地组织实施土地调查，确保土地调查数据真实准确，为实行最严格的耕地保护制度、加强和改善宏观调控、促进经济社会全面协调可持续发展提供了依据，具有重要意义。
(四)努力推进调查图的制作，稳步开展实地调查。
据统计，截至2008年3月，全国已购买和分发遥感数据843万平方公里，生产底图252.2万平方公里(不含西部测图654.38+0.4万平方公里)。通过监督检查，已发放底图70万平方公里，发放底图36万平方公里。底图的制作正在稳步进行。已开展野外调查881个县，面积230.4万平方公里，已完成49.3万平方公里。目前，除部分地区因缺乏符合生产调查底图要求的遥感数据，正在组织航拍或接收卫星遥感数据外，其余均已确定底图生产单位，正在制作调查底图。同时，为按时完成底图生产，全国土地调查办公室起草了《第二次全国土地调查“红黄卡”生产管理暂行规定》，并与生产单位签订了生产承诺书。
四、需要注意的几个问题
为确保调查工作的顺利进行，各地根据实际情况制定了一系列措施，包括统一技术规范，建立调查组招投标制度、方案评估备案制度、检查验收制度和责任追究制度等。但土地调查还存在一些问题:一是各地虽然编制了土地调查预算，但预算执行率低，特别是贫困地区，资金筹集困难；二是一些历史遗留问题短时间内难以解决；三是部分地区短期内难以获取遥感数据，尤其是计划航拍的西南地区，获取遥感数据更加困难。针对这些问题，笔者认为各级土地调查办公室应采取措施，多方协调，灵活应对，积极解决问题。
(一)加快底图的生产进度，制定计划，保证测绘底图按时按计划提供。
目前，由于底图的生产合同直到2007年底才签订，这些都直接影响到测量底图的生产进度。按照计划，307万平方公里的底图生产应在2007年底前完成。但由于气候、资料供应周期等因素，截至2007年底仅完成654.38+0.23万平方公里。针对这种情况，笔者认为，全国土地调查办公室应尽力收集和购买遥感数据。对于一些难以获取遥感数据的地区，应提前做好计划，必要时将放宽数据时限，允许利用该地区现有史料。同时，加快不受天气影响的雷达数据的应用研究，为受气候影响较大地区的遥感影像获取提供新的途径。
(二)主动沟通，多方协调，解决调查经费不足的问题。
2007年，按照“国家和地方政府职责分工”的原则，中央资金中没有对贫困地区第二次土地调查的补助，大部分省份的贫困县财政无法提供第二次土地调查经费。笔者认为，各级土地调查办公室应积极采取措施，保证第二次土地调查的资金畅通。全国土地调查办公室要及时掌握各省贫困县的实际情况，统计全国贫困县土地调查所需资金总量，向财政部专题报告，申请贫困地区第二次土地调查补助；同时，对于申请调查经费有困难的地区，国家也要给予政策支持和帮助。
(3)及时制定方案，解决历史遗留问题。
在调查过程中，各地出现了一些历史遗留问题，如变更调查中未批先建的违法用地如何处理、确权中“林权证”与“土地证”的矛盾、省界衔接等。笔者认为，有关方面应及时明确相关政策，加强沟通联系，以专题调研的方式掌握历史问题的具体情况，针对不同问题提出有效解决方案，分期分批解决。