中国保险业的制度变迁
新中国成立后，农业保险经历了早期的快速发展、中期的停滞和改革开放以来的持续发展。政府干预与农业保险发展的每个阶段都密切相关。农业保险的兴起、快速发展、持续稳定发展、萎缩和中止，都是政府干预的直接或间接结果。
(一)新中国成立初期农业保险的快速发展:1949到1958。
建国初期，农村经济发展面临着一片狼藉的局面。因此，当时农村经济制度安排的主要目的是促进农业生产的恢复，为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路。1949年，中国人民保险公司(以下简称PICC中国)成立，并迅速在全国各地设立分支机构。中国是一个农业大国，农业一直是支柱产业，农业人口占全国人口的绝大多数。为了恢复战争中受损的农业生产，巩固土地改革成果，新成立的中国人民保险公司在1950把农业保险提上日程。最初试点的农业保险主要借鉴了前苏联的模式和经验，并与当时行政中心的工作——土改、抗美援朝相结合，以政治任务的形式进行。
(二)中国农业保险发展停滞中期:1959至1981年。
随着建国初期国民经济的迅速恢复和第一个五年计划的全面完成，决策层的思想浮躁和工业化冲动开始抬头。随着社会主义改造的基本完成，国家实现了对产权形式的垄断。当时社会各界包括政府都认为保险是全民所有制企业之间毫无意义的资金转移。保险取代了财政的功能，只是增加了国家的管理成本。同时，随着农村合作化进程的完成，农村私有产权转变为国家控制的垄断性产权安排，人民公社承担了防范风险、分担损失、保障农业生产的职能，农村保险已无必要。这样，无论是农村还是城市，保险都失去了存在和发展的基础。因此，政府于2月决定立即停止国内保险业务，1958。自此，国内保险业务全面退出，农村保险业务被迫停止。这次一直停到1981年。
(三)农业保险在市场化改革时期的蓬勃发展:1982到1992。
十一届三中全会后，我国开始建立并普遍实行农业家庭联产承包责任制，最终废除了人民公社制度，农业和农村经济制度逐步完善。1982国务院对新时期农业保险的发展作出了一系列重要决策。1982年2月，经国务院批准成立的中国人民银行指出:“为适应农村经济发展的新形势，保险工作如何服务八亿农民，是必须重视的课题。在调查研究的基础上，按照落实农村经济政策的需要，从各地的实际情况出发，积极创造条件，抓紧准备，逐步试点农村财产保险、畜牧业保险等业务。”至此，中国的农业保险在经历了1958的24年空白后，在改革开放的大幕下掀开了新的篇章，中国的农村保障体系也逐渐从国家救济转向农业保险。同年，中国PICC全面恢复农业保险试点，并在全国范围内进行了大规模的农业保险试点。从试营业到1993，是一个从低速增长到高速增长的发展过程，农业保险快速稳定发展。
现阶段农业保险的发展确实体现了政府的责任，但不全面，具有隐形的特点。政府没有成立专门的政策性农业保险公司，而是对中国人民保险公司给予了一定的政策鼓励和资金支持，缺乏系统的管理，远不足以建立完善有效的农业保险体系。可以说，现阶段政府的行为还是比较含蓄的。此外，虽然政府出台了很多政策引导农业保险的发展，但并没有出台相应的法律法规，无法有效监管农业保险的发展，不利于农业保险的长期稳定发展。因此，政策的变化会对农业保险的发展产生很大的影响，这也是下一阶段农业保险进入萎缩徘徊阶段的重要诱因。
(四)市场经济体制建立过程中农业保险制度的探索与困惑:1993至今。
这一阶段，农业保险经历了改革开放以来的快速发展，进入萎缩徘徊阶段；同时，随着政府对“三农”的重视，从2004年到今年，中央一号文件已经连续7年涉农。在相关职能部门的推动下，我国农业保险试点全方位推进，农业保险取得了长足的进步。因此，这一阶段可以分为两个不同的阶段:农业保险萎缩徘徊阶段——政府责任缺位阶段(1993-2003年)，农业保险恢复发展阶段——政府责任回归阶段(2004年至今)。
1.农业保险停滞(1993-2003):政府责任缺失。
1992年春，随着邓小平视察南方重要讲话的发表和党的十四大的召开，明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，农业和农村经济体制加速向市场经济方向转变。然而，随着农村经济体制改革的不断推进，农业保险并没有出现预期的快速发展。当时农业保险已涉及农林牧渔，险种也从1982恢复试点时仅有的生猪、大牲畜等几个险种发展到棉花、水稻、烤烟、鸡、兔、羊、对虾养殖、扇贝养殖等近百个险种，商品农业、开发农业、科技农业不断发展。一些险种，如麦田火险、棉花险、烟草险，已经在全国大面积开展。但从规模上看，从1993到现在，是农业保险从高速增长到低速增长的滑坡过程，农业保险发展陷入困境。截至1992年末，全国农业保险保费收入已达817万元，占当年财产保险保费收入的2.57%，但截至1997年末，农业保险保费收入仅占财产保险保费收入的1.18%；从1998开始，农业保险下滑更加严重。到2000年，农业保险收入仅占财产保险收入的0.66%，2004年进一步下降到0.35%。总体来看，农业保险收入占财产保险收入的比重一直在下降，这与整个保险业的快速发展是不相适应的。
这一时期政府坚持农业保险的商业化经营原则，因此对农业保险的经营主体几乎没有政策支持和财政补贴。也就是说，这一时期政府并没有在农业保险方面承担相应的责任，而是任其独立发展。农业保险产品的准公共性决定了商业保险公司不可能提供有效供给，农民不愿意也没有能力在没有政府财政补贴的情况下支付更高的保险费。农业保险的经营者不得不缩减原有的农业保险业务，使得农业保险市场进入萎缩的恶性循环。因此，政府的缺位是农业保险从1993到2003年萎缩和徘徊的唯一原因。
2.农业保险恢复和发展阶段(2004年至今):政府责任的回归。
在市场经济条件下，农业不同于其他产业的一个显著特点是，它面临着自然风险和市场风险的双重威胁，任何一种风险都可能对农业发展产生严重的负面影响。在经济全球化和市场自由化的冲击下，这些风险的作用更加明显和复杂。从目前我国农村经济形势来看，农业还比较落后，各种风险都在影响着农村经济的发展，农业落后的局面不可能很快改变。因此，当前我国农业保险的发展将严重制约农业的可持续发展，进而影响整个国民经济的健康运行。可喜的是，目前政府高度重视农业保险的发展，正在积极推进农业保险试点。近年来，保监会始终把促进农业保险发展、为“三农”提供保险服务作为一项重点工作，积极研究建立符合我国国情的农业保险制度。
新一轮农业保险试点的全面推进，为我国农业保险的发展带来了良好的机遇，政府发挥的作用有目共睹。随着新一轮农业保险试点深度和广度的进一步推进，我国农业保险呈现出区域发展的特点。在少数地区，由于区域农业的特点和优势，地方政府的重视，或探索出适合的制度模式，农业保险发展迅速。这些区域性农业保险发展模式的探索，对提高当地农业风险管理水平发挥了重要作用，为我国农业保险的发展积累了宝贵经验。总的来说，从2004年开始，在政府的推动下，我国农业保险开始进入快速复苏阶段，而且势头越来越长，已经初具规模。我国农业保险已经进入政府主导发展阶段，各级政府开始在政策引导、财政补贴、法律监管等方面承担起应有的责任。当然，其中必然存在许多难以克服的问题，但随着政府责任的回归，新时期我国农业保险发展已进入制度创新阶段。
1982至1986试点恢复期间，政府有效干预，农业保险由中国人民保险公司代表政府垄断。在业务操作中不考虑盈亏问题，种植业和养殖业的保险实行全国统一核算，盈亏由保险公司内保补足，亏损可以用其他险种的利润弥补。在操作过程中，这种方法逐渐暴露出缺陷。一方面，农业保险和其他商业保险统一核算，盈亏互补，不利于调动保险公司经营的积极性，也不利于政府考核保险公司的业绩。另一方面，农业保险“大亏、小亏”的局面使得保险公司倾向于减少农业保险的供给，增加盈利性保险的经营。
1987年6月，政府决定在中国人民保险公司内设立农村保险业务部，专门管理农业保险。从1988开始，农业保险以省为范围单独核算。然而，由于政府未能理顺与保险公司和农民的关系，农业保险的经营风险更加集中，巨额亏损使农业保险经营难以为继。
1986新疆生产建设兵团成立农牧保险公司。新疆建设兵团保险公司推出的农业保险属于产业保险，主要针对新疆农垦系统的农场，以工补农，国家财政也给予了大力支持。但随着公司改制，农业保险业务也呈现下滑趋势。
中央和国务院分别在1991和1996作出“在各级政府支持下，建立多层次、相互衔接的农村专项保险基金，逐步建立农村灾害补偿制度”“发展农村合作保险”“逐步建立各类农业保险机构”。“为了避免农业保险机构承保农业保险造成的损失，国家将
中国人民保险公司开始转变经营方式，委托地方政府代理，与地方和其他经济组织联合开展合作农业保险等经营模式的试点工作。上述试点对我国农业保险的运作进行了有益的探索。然而，由于缺乏适用的法律法规和资金支持，大部分商业实验已经暂停。特别是农业保险合作社，可以有效解决保险经营中的道德风险和逆向选择问题。但由于农民对保险的冷漠，保险合作社规模难以扩大，保险资金筹集困难。而且保险合作社赔偿能力有限，对农民没有吸引力。
中国农业保险从1982开始复苏，到1992高峰时，农业保险保费收入达到8.2亿元，但在赔付率上，却高达116%，完全处于亏损状态。自1996以来，农业保险规模逐年萎缩。2001年，农业保险规模跌至20多年来的最低点。农业保险保费收入仅为3亿元，占总保费的0.14%。农业保险密度仅为0.38元，农业保险深度仅为0.02%，为近20年来最大跌幅。中国有2.3亿农民，户均保费不足2元。
总的来看，自我国恢复农业保险业务以来，虽然农业保险在一定时期内取得了成绩，但由于农业保险的高风险、高补偿，有效需求不足以支撑一个完全商业化的农业保险市场。商业保险公司因怕亏损而不愿涉足农业保险，农业保险业务量呈逐年负增长，市场“失灵”。中国用了23年的时间才得出与国际农业保险同行相同的结论:农业保险不能商业化。
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