历史上的分税制改革及其经验教训
1990年初至1996年底，我在财政部工作，历任财税改革司副司长、税收管理司司长。我直接参与了筹备1993、1994的国家与企业分配关系改革、工商税制改革、分税制财政体制改革的全过程。其中，分税制改革对于增强国家的财政实力和宏观调控能力尤为重要。在本届政府应对危机的背景下，这场改革的过往尤其令人难忘。
税收共享的原因
党的十一届三中全会至1992以后，为适应经济体制转轨的需要，形成了以向地方和企业放权让利搞活为主线的两种承包制。一是企业承包制和国家与企业分配关系的改革；二是财政承包责任制和中央与地方分配关系改革。
国家放权让利的财政承包制扩大了地方权力，增加了地方财力，激发了地方发展经济的积极性，在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。同时也有负面影响:一是不规律，不稳定；二是过度强化了地方利益，形成了地区市场分割，阻碍了全国统一市场的形成，影响了经济结构和发展；三是“两个比重”在下降——由于地方减免税政策自主权过大和企业承包制的负面作用，财政收入占GDP的比重在逐年下降；在增量收入分配上，地方多，中央少，中央在全国财政收入中的比重越来越低，严重削弱了中央的宏观调控能力。
从20世纪80年代末到90年代初，中央政府不得不多次向地方财政“借钱”。时任财政部长的王炳谦说:“我现在穷得只剩下背心和裤衩了”；1992，在他之后上任的刘中立说:“我连背心都没有，只有短裤。”1993年，时任国务院常务副总理的朱基对刘仲藜说，你真缺钱！在此期间，国家在少数地区和企业进行了“分税制”财政体制改革试点，但没有得到社会各界的普遍认可。
1992年春，邓小平同志南巡，吹响了新一轮经济体制改革的号角。那年秋天，中国共产党第十四次全国代表大会召开。针对财税体制改革，提出了“统筹兼顾国家、集体和个人利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”两条主线，并指出相应的解决办法，即“逐步实行‘税利分流’和分税制”，明确了财税改革的方向和任务。
什么是分税制？
分税制改革，狭义上是中央与地方的财政分税制，广义上是理顺中央与地方分配关系的改革，包括分税制和转移支付制度，是解决各级政府间财政分配关系的制度。
分税制改革的指导思想是:正确处理中央和地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长；合理调整地区间金融资源的分配；坚持统一政策和分级管理相结合的原则；坚持总体设计与逐步推进相结合的原则。
分税制改革的具体内容可以用“简政放权、分税制、事权分离”和“回归、联动、转移支付”六个字来概括。前三项是改革的主要内容，后三项是辅助措施。
“分权”就是划分和界定中央和地方政府的权力，并据此确定财政支出的范围。
“分税制”就是按照税种划分各自的财政收入范围，将所有税种划分为中央税、地方税和中央与地方享有的税种。
“分机构”制是将原有的一套税务机构划分为国税和地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立相对独立的地方财税工作体系。
税后“返还”的目的是实现改革方案中“节约量，调节增量”的原则，保证地方既得财力。实行“分税制”办法后，1993中中央从地方政府提取的消费税和75%的增值税全部返还给地方政府，作为今后中央返还地方政府税收的基数。
系数“挂钩”的作用是使中央对地方的税收返还与中央获得的“两税”(增值税和消费税)同向增长不同步。不仅会增加地方税收的“返还”，还会逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994后，退税额在1993的基础上逐年增加，增加幅度由全国增值税、消费税每增加1%，中央对地方的退税增加0.3%的系数确定。
“转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央政府通过分税制集中财力不断加大对落后地区的转移支付力度，可以缓解地区经济社会发展的不平衡，促进地区之间的协调发展和中华民族的和谐稳定。
创建一个“钩子”
在分税制的三大配套措施中，“挂钩”是一个创举。怎么上来的？这里有个小故事。
8月初，1993，我和刘仲礼、项怀诚、谢、蒋永华，还有当地预算部门的一两个小伙子，一起研究分税制方案。每个人都认为应该增加退税，所以问题集中在如何确定退税的增长额。
上世纪80年代实行财政承包制时，中央对少数民族地区实行10%的财政补助政策。几年后，由于中央财政收入年增长率只有5%左右，难以承受，于是取消了这一政策，变成了固定补贴。对此，少数民族地区意见很大，要求中央进行调整，恢复增加补贴的办法。但当时财政部还没有找到解决这个矛盾的办法，拖了下来。这和分税制设计中遇到的“回报”是固定的、“死的”，还是增长的、“繁荣的”是同一个问题。
如何解决这个问题？我提出了一个“链接”的方法，在黑板上画了一个示意图。其核心是将地方“税收返还”增长率与中央“两税”增长率挂钩，将地方“税收返还”增长率控制在中央“两税”增长率以下，并确定一个系数。讨论中有人提出，可以与中央“两税”增长速度挂钩，也可以与全国“两税”增长速度或其他指标挂钩。具体系数原建议为1: 0.5，财政部向会议汇报时提出1: 0.3。会议经过讨论，最终决定1: 0.3。
这种方法乍一看并不稀奇，但仔细计算就会发现，返还给地方的增量在总增量中所占的比例是逐年递减的。这不仅仅是因为两个增长率一大一小，还因为两个分母除了第一年是一样的，但是以后就不一样了，大小差异在不断扩大。“系数挂钩”的技术方法，解决了分税制方案设计中的纳税申报必须同时满足“分税”、“定存量”、“共富”和中央比例递增四个约束条件的问题。
基数游戏
1992中央常委会9月3日通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈，主要针对分税制方案，认为“偏紧”，有一定阻力。负责这项改革的纪同志当机立断，立即带领中央有关部门负责同志到地方与地方党政负责人谈话，宣传改革的意义，说明改革方案，听取意见，加以完善。
从1993年9月9日到21年10月9日的74天里，纪同志亲自带队，分十站离开海南、广东(广州、深圳)、新疆、辽宁(沈阳、大连)、山东(青岛)、江苏、上海(浙江)。最关键的一站是广东。
广东的财政责任制一直在大力运作，对地方经济作用很大，所以很难理解分税制。前两天他们明确要求继续实行承包责任制。经过反复的疑惑和质疑，他们开始认真考虑，但提出了两个要求:一是基数，方案以1992为基数，广东省提出以1993为基数，主要是因为全省经济金融从1993快速增长，符合中央保险既得利益原则；第二，希望原来对企业的减免税政策保留几年或取消后，增加的税收几年不参与制度分配，留在当地。后一项要求让北京做出了让步，同意在五年内交给地方当局处理。最有争议的问题是基数。刘仲藜部长和我们的劳动人民(谢、、江永华等。)不同意以1993为基数。主要原因是财政从来没有也不可能把没有发生过的数字作为基数，他们担心地方在数字上造假会导致很大的不规范。
为了缓解矛盾，我建议即使基数是1993，也要按照1993+0 -9个月的实际情况换算成年度数据。
但为了最大限度地争取地方对改革的支持，纪同志同意了广东的要求，以收入1993为基数。
在确定了1993的基数后，带来了1993和1994的基数最后四个月地方政府与中央政府的“博弈”。1993最后4个月地方财政收入大幅上升，同比分别增长60%、90%、110%、150%左右，带动全年地方税收增长50%以上。1994当月税收同比增长60%，随后几个月同比增速继续下滑。
为防止全年税收负增长，财政部在1993春季召开紧急会议，研究对策。1993在“查底子挤水分”和采用翁立华同志的“一心一意向前看”之间，最终选择了后者。确定各省1993“两税”增长的三分之一为本省1994“两税”增长目标，抵扣返还基数为完成1: 0.3，超额完成1: 0.6。金融体系凭借这种非凡的智慧，缓解了自己创造的“非凡基数”的后遗症。
改革永无止境
1993 65438+2月25日，国务院终于发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994 1开始在全国范围内实施。
从1993到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增长19.3%；国家财政收入占国内生产总值的比重也从1993提高到12.3%到20.6%，大大增强了国家的财政实力。同时，中央政府调控能力明显提高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央对地方财政转移支付的快速增长，为中央调节地区间利益差距提供了有力支持。2007年，全国地方本级支出的37%，其中中西部地区的54%来自中央的转移支付，结束了向中央“借钱”的历史。
目前，省以下政府间财政分税制改革和完善地方收入制度等新的改革都在酝酿之中。
实践永无止境，改革创新永无止境，财税体制改革将继续伴随和推动我国社会经济科学、健康、可持续发展。■