物权法与国土资源管理(三):规范土地登记，严格产权管理。
一、《土地登记办法》出台的背景
(一)土地登记制度的历史沿革
我国土地登记历史悠久，是历代土地管理的基础。据史料记载，早在公元前4000年至公元前2000年，就有“平水土、划九州、辨土质、置土地等”的记载。，开创了清理地籍、制定税收规则的先河。秦代改革家商鞅在秦国进行了包括土地制度在内的改革，提出了“计地”和“分地”的思想。“清点土地”是对土地的全面调查和核算，“分田”是确认土地权属的法律形式，这些其实都是土地登记的内容。北宋王安石在变法中规定:①以东、西、北、南为一面，相当于465，438+0公顷，66亩，65，438+0.60步，划定周边；(2)每年九月，由县长、县长丈量土地，按土质分为五个等级，半年后，取得土地证；(3)未来生产、交易等的分工。，都是以党的领域为基础的。这种做法与今天的调查、确认、登记和认证非常相似。到了明代，国家已经建立了比较完整的地籍图集——鱼鳞图集。
辛亥革命完成后，孙中山先生提出了“平均地权”的主张。1914年北洋政府成立经济地界局，1922年颁布《不动产登记条例》，1927年开始土地调查登记，1930年6月30日颁布《土地法》。该法第二部分具体规定了土地登记的内容。登记过程中的土地权利纠纷由土地法院审理。
中国* * *成立后，土地登记被放在了重要位置。1931年，中央人民委员会常务委员会第41次会议通过土地登记法，决定“颁发土地证，确定土地权属”。1931年165438+10月27日，中央土地人民委员会在瑞金成立，“调查登记局”成立。新中国成立后，1950年，国家颁布了《城市郊区土地改革条例》，开始建立以土地清查、土地权属登记发证为主要内容的地籍管理制度。1953年6月，中央人民政府委员会通过了土地改革法。1982年5月，农业部成立土地管理局，启动土地调查、土地登记、土地统计试点工作。1986年6月25日，国家颁布《土地管理法》，明确了土地所有权和使用权的确认、登记和发证。1989 165438+10月18为了规范土地登记，原国家土地管理局颁布了土地登记规则，并在1995进行了修订。1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议修订通过土地管理法，进一步明确国家建立土地调查制度和土地统计制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。
(二)《土地登记办法》出台背景。
《土地登记规则》(以下简称规则)是我国土地登记的重要依据，对保护土地资产、维护权利人合法权益、加强土地管理和社会经济发展、促进我国土地登记制度的建立和完善发挥了重要作用。经过多年努力，我国土地登记建立了较为完备的制度和技术规范，完善了土地登记机构，大幅提高了土地登记覆盖面。据统计，国有土地使用权登记率达到86%，集体土地所有权登记率达到53%，集体建设用地使用权(含宅基地使用权)登记率达到73%。然而，随着我国土地管理法律制度的不断完善和土地使用制度改革的不断深入，现行规则已不能满足土地登记的需要。一是规则部分条款已不能适应当前土地登记工作的需要，需要进一步修改完善。特别是物权法确立了不动产统一登记制度，在更正登记、异议登记、预告登记、登记补偿、登记申请人自我证明、登记费用等方面对现行登记制度进行了改革创新。，要求土地登记的内容必须相应调整。第二，《规则》是原国家土地管理局发布的规范性文件，法律效力级别较低。随着经济社会的发展，对土地产权保护的要求越来越高。有必要提高规则的法律层面，从而进一步增强土地产权保护的作用。2007年3月，国土资源部开始起草《土地登记办法》(以下简称《办法》)。
二。《办法》的主要内容
根据《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《土地管理法实施条例》，制定本办法。《办法》共十章78条，主要规定了土地登记的概念、原则、效力、类型、内容、程序和基本制度。
(一)关于土地登记的分类
《办法》根据土地登记的特点，将土地登记分为一般登记、初始登记、变更登记、注销登记和其他登记，其他登记包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。与《规则》相比，增加了“异议登记”、“预告登记”、“查封登记”。
除了调整土地登记的种类，《办法》还重新定义了登记种类的含义。根据细则规定，土地初始登记又称总登记，是指在一定时期内对辖区内所有土地或特定区域内的土地进行的总登记。《办法》区分了土地总登记和初始登记。土地总登记是指在一定时期内对辖区内所有土地或特定区域内的土地进行全面登记；初始登记是指一般土地登记之外的已设立土地权利的登记。规则中，土地变更登记是指除初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利的设立登记，土地使用权、所有权和土地他项权利的变更登记，名称、地址和土地用途的变更登记，土地注销登记。《办法》仅将变更登记限定为因土地权利人变更，或者土地权利人的姓名、名称、地址、土地用途等发生变化而进行的登记，概念内涵大打折扣。规则中对注销登记没有明确的定义。《办法》将注销登记定义为因土地权利消灭而进行的登记，其实质含义与《细则》中的注销登记相同。
《办法》细化了更正登记，将启动更正登记的情形分为两类:一是土地权利人、利害关系人发现土地登记结果错误或者遗漏，依照法定程序向土地登记机关书面申请更正登记，经土地登记机关核实情况的，申请更正登记；二是土地登记机关发现存在明显登记错误。如果由于审查疏忽造成错误或遗漏，土地登记机构可以根据其权限和相关事实证据以及原登记和批准程序更正登记。
所谓异议登记，是登记机关将事实权利人、利害关系人对土地登记簿记载的权利提出的异议予以记载的行为。异议登记的目的是限制权利人在土地登记簿上的权利，防止有争议的土地权利被第三人善意取得，保护提出异议登记的利害关系人的权利。预告登记是指为保全某项债权而进行的登记，其目的是为了将来变更不动产的物权。它对债权的请求权进行登记，使其具有对抗第三人的效力，对妨害其不动产登记请求权的行为的处分无效，以保证将来这种登记的实现。
《办法》还吸收了《最高人民法院、国土资源部、建设部关于规范人民法院执行和国土资源、房产管理部门依法协助执行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号)的相关内容，规定了查封登记制度。查封登记是指国土资源行政主管部门根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，经人民政府批准后，在土地登记簿上记载查封或者预查封的登记。
(二)关于土地登记的效力
《办法》规定，土地登记是指将依法需要登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权等土地权利记载于土地登记簿进行公示的行为。该条例明确了土地登记的内涵，即土地登记是公示土地产权的行为，意味着土地登记主要是公示土地产权的手段，弱化了土地登记的行政色彩，强化了土地登记在保护土地产权、维护交易安全、产生公示力和公信力等方面的民事功能。
《办法》专章规定了土地权利保护，明确规定依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权和集体土地使用权、土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，为保护土地权利人的合法权利，为社会提供准确的土地登记信息，规定县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记成果信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记成果信息共享和远程查询。
对于通过继承或者遗赠取得的土地权利，根据《物权法》的规定，不予登记也是生效的。为保持登记结果的连续性，《办法》进一步规定，当事人在登记前转让土地使用权或者设定土地抵押权的，即当事人在申请土地权利变更或者抵押权登记前，应当以自己的名义办理土地权利申请登记。
(三)登记土地权利的范围
《办法》涉及的土地权利包括《物权法》规定的集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、抵押权和地役权，以及土地管理相关法律法规规定的农用地使用权。为保持土地权利名称的连续性，同时也体现与《物权法》及有关土地管理法律法规规定的土地权利的衔接，《办法》中使用的土地权利名称为国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权、土地抵押权和地役权。国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权(不含土地承包经营权)。
为了保持土地证的连续性，避免土地证过多难以管理的问题，《土地登记办法》规定，土地证按照土地权利的主要类型分为四种:国有土地使用证、集体土地所有权证、集体土地使用证和土地他项权利证书。国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明；集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明。
(4)关于包裹的范围。
《细则》第五条第一款规定土地登记的基本单位是宗地，但对宗地的概念没有明确规定。《城镇地籍测量规程》和地籍测量书籍一般将宗地定义为由土地权属边界线围成的地块。根据这个定义，宗地只是一个平面概念。
《物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下设立”，第一百三十八条规定建设用地使用权出让合同应当包括“建筑物、构筑物及其附属设施所占用的空间”。根据这一规定，可以建立立体的土地权利。因此，《办法》第五条第二款规定，宗地是指土地权属边界封闭的地块或空间，是一个三维空间概念。《办法》通过拓展宗地的概念外延，将地上和地下土地使用权纳入其调整范围。因此，今后土地登记不仅要登记土地的四至范围，还要登记土地的上下空间范围。
(五)土地登记程序
根据规则，土地登记的程序是:申请→地籍调查→权属审查→登记→发证或换证。地籍调查是土地登记机关的一项重要职责，由国土资源行政主管部门完成。《办法》规定，土地登记应当依申请进行，但登记机关依职权登记的除外；申请土地登记时，当事人应当提交土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图和宗地边界坐标及其他必要的材料；还明确“申请人提交的地籍调查表、宗地图和宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查取得”。这样，土地登记(一般土地登记除外)的程序简化为申请→权属审查→登记→发证或换证。当事人应当提供土地登记所需的相关资料。
三、登记工作中应注意的几个问题
(一)关于发证检验
土地登记是土地权利的公示行为，其在民事上最重要的功能是产生公示力和公信力。土地登记主要是物权公示的手段，登记机关的登记是行政确认，不是行政许可。《办法》根据物权法的规定，删除了《细则》关于证书查验、地价申报、不登记为非法占地、非法占地的规定，使土地登记的民事功能得到强化。
关于土地权利要求的登记
土地登记是物权公示的行为。《办法》只规定了物权登记的几种情形，没有规定土地使用权出租等土地债权登记。笔者认为，土地使用权是群众的一项重要财产权。为规范土地市场的良性发展，保护承租人的合法权益，出租人或承租人申请登记的，土地登记机构应予办理。
(3)关于自我证明的问题
土地登记自证是土地权利人在申请土地登记时提交登记材料和土地调查结果的制度。是转变政府职能，提高土地登记效率和社会化服务水平的重要举措。为方便当事人自行提供地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标等材料，2003年3月4日，国土资源部办公厅下发了《关于在浙江、广东两省开展土地登记自证试点工作的批复》(国土资发〔2003〕52号)，在浙江、广东开展了土地登记自证试点工作。《物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据登记事项的不同，提供权属证书、不动产界址、面积等必要材料。明确要求不动产登记实行自证制度。《办法》根据物权法的规定，以及我国土地登记自证和地籍调查的试点经验，对土地登记的程序作出了新的规定。明确“申请人提交的地籍调查表、宗地图和宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查取得”。这意味着，过去由行政机关安排的地籍测量等事务，不再由行政机关负责，土地登记所必需的相关资料要由申请人自己提供，即自证。