国有企业产权改革的内容及对策
第一阶段:1979-1986，国企经营权改革。传统的国有企业是委托人的奢望，也就是政府垄断了企业几乎所有的剩余权利，没有创造剩余产品的积极性。因此，国有企业必然会长期处于低效率运行状态。不难看出，国有企业经营权转让必然会激发经营者的积极性，有助于改变过去权力集中、外化的局面，使企业成为“自负盈亏、自主经营、自律发展”的经济实体。
针对传统国有企业缺乏自主权、经营效率低下等弊端，十一届三中全会后，中央颁布了一系列扩大企业自主权的文件，推动了国有企业经营权的改革。1979年4月，中央工作会议作出扩大企业自主权的决定。同年，国务院颁布《关于扩大国有工业企业自主权的若干规定》等5个管理体制改革文件，在四川省开展扩大企业自主权试点。根据中央政策，政府向企业下放了生产自主权、原材料购买权、劳动用工权、产品销售权等十四项经营权。经营权转让意味着企业经营者拥有一定程度的剩余控制权和剩余索取权，企业经营者和生产者的生产积极性明显提高。
在回顾简政放权让利阶段的时候，很多文章认为这是一个权宜之计的浅层改革。但正是由于这种过渡制度的安排，国企改革取得了显著的成效。1979年国有工业企业利税比增长10.1%，高于1957-1978的平均增速。全国财政收支也由1978年的财政赤字1017亿元，变为1979年的财政盈余13545438+07亿元。职工实际工资比上年增长7.5%。经营权层面改革成功的原因可以概括为:第一，放权让利是基于中央政府的利益让步，受益者是包括国有企业在内的各种社会利益主体。所有利益相关者都获得可得利益条件下的改革，不仅推进阻力小，而且对所有经济主体都有很强的激励作用，有利于调动所有主体参与经济活动的积极性。第二，经营权改革是在原有国有经济体制内进行的，是在不改变原有所有制框架的情况下，仅仅是政府与国有企业之间的利益调整。这种调整不涉及“公姓私”或“资本姓社”的思想问题，所以社会意识和传统观念的阻力很小，改革能被全社会接受。第三，虽然放权让利表现为中央政府利益的部分损失，但中央政府收入的绝对量也随着经济总量的增加而增加；同时，社会经济总量的增加会带来其他社会成员收入的提高。因此，以放权让利为内容的国有企业经营权改革是一种大多数社会成员受益的帕累托改进。
第二阶段:1987—1992，国企改革由经营权向所有权层面转化。从65438到0986，国企改革开始从经营权向所有权层面过渡，但在涉及产权关系的深层次改革中，同时出现了两种不同的思路和两种不同的改革制度选择。
一种思路是将国企改革局限于原有的产权关系，进一步推进经营权改革。与这种认识相对应的制度选择是企业承包制。中央决策部门是倾向于这种改革思路和方案的，所以从1987到1992，国企经历了两轮合同改革。
承包制实行之初，确实调动了企业和职工的积极性，促进了国有经济的发展。1987和1988，中国工业增速分别为14.1%和20.7%。1987企业上缴利税比1986增长8.0%，1988亏损比1987增长18.2%，经济效益也逐年下降。但在承包制实施过程中，出现了企业增效，经济增长和国家财政收入下降的情况。实行承包制的第一年，即1987年，随着国民经济的高速增长，财政收入呈现低增长，财政收入占GDP的比重从1986年的20.8%急剧下降到18.4%，一年下降2.4个百分点，1988年急剧下降。
承包制的结果招致了国内各界的强烈批评和反对。一个普遍的批评是，分权后，国家财政已经无法继续盈利。承包制给企业带来了更大的利润，造成了国家财政收入的严重流失。还有分析认为，契约制度对企业行为还是有软约束的。企业只承担盈亏。这不仅降低了国家财政收入占国民收入的比重，而且造成了企业承包人的短期和机会主义行为(刘世锦，1993)。
承包制对国企改革的利弊分析，在得出结论之前还需要仔细讨论，但有一个认识是可以形成的，那就是如果不进行深层次的产权关系改革，国企经理人的行为很容易短期化，国家很难对经理人进行监督。在承包制中，国家和企业是一种不完全的契约关系，政府和企业一对一谈判的成本很高，不可能一个一个规定合同的细节。因此，企业承包商可以凭借足够的剩余控制权合法或非法地追求自身利益的最大化，从而产生短期行为和机会主义也就不足为奇了。
与承包制的改革思路不同，国内理论界一些学者专家提出了深化国有企业所有制层面改革的思路，相应的制度选择是股份制。股份制改革是国有企业所有制改革的重要推进。其根本目的是改变国家垄断的企业产权制度，在国有企业内部形成多元化的产权结构，优化国有企业内部治理结构，对股东、董事会和经理层进行有效的激励和约束。
国企股份制试点从1986开始，但大部分是在中小国企进行。试点项目的影响并不广泛。主要问题在于非国有财产主体参与不足。“找不到非国有主体合作”是普遍反映。在多元化主体严重缺乏的情况下，往往在企业内部职工中进行股份制试点。由于企业职工筹资能力的限制，股份制改革自然达不到预期目标。而且因为当时股份制还不规范，很多试点企业的职工股演变成了一种内部借款，最后还上了。在此期间，由于承包制的一些负面影响和股份制发展不足，国企改革一度摇摆不定，徘徊不前。改革的效果可想而知。
第三阶段:1992-2002年，建立现代企业制度的改革。1993党的十四届三中全会通过的《中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤。在国企开展1994后建立现代企业制度试点。建立现代企业制度的目标是把国有企业改造成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业。在现代企业产权结构的制约下，政府不能再直接控制和经营国有企业。其意志只能在国有企业清算转让时按照最终所有权来执行和表达。当然，政府也可以通过其代理人，即国有资产经营公司或控股公司参与国有企业重大问题的决策，但这种决策也受到出资额和所有者持股量的限制。因此，在现代企业组织框架下，从发展的角度来看，政府的意志是递减的，而股东的意志可以通过组织和制度来保证。而且，在现代公司中，权利、责任和义务是由法律规定的，受出资额和所持股份的限制。决策只能由董事会成员讨论后做出，可以避免行政长官意志和个人意志的随意性，从而为实现科学决策提供组织基础。然而，国有企业的所有制改革并不是一个简单的过程。其难点仍在于多元，尤其是非国有财产主体供给不足。然而，现有的“一股独大”的产权结构是阻碍公司内部治理结构优化的关键。
二、国有企业产权制度改革中存在的问题
首先是产权结构多元化难以建立。迄今为止，无论是在有限责任公司还是股份有限公司，国有独资和国家控股的结构仍然占据着相当大的比重。这种产权结构往往会带来以下后果。(1)在国有独资公司中，由于缺乏多元股东的产权结构，正式的公司组织仍然只是原国企的一个翻牌，董事会基本上是国企的原班人马。在“翻牌公司”里，传统国企的诸多弊端依然存在，当然也很难实现权责清晰、管理科学。(2)在国有控股的股份公司，董事会一般仍由政府官员组成，董事长往往由党委书记担任，总经理的任命须经组织部门批准。这种官企不分的格局，往往让企业负责人在政绩目标和企业目标之间犹豫不决，难以摆脱行政干预，做出真正科学的决策。(3)在各类国有公司中，所有国有股东都是国有投资者委托的代理人，因此仍然存在真正所有者缺位的问题。如果代理人的目标与委托人的目标发生矛盾，国有公司就很难解决“内部人控制”问题，必然面临更大的代理风险。
公司产权结构的缺陷影响公司治理结构。在一般的股份公司中，突出的问题往往是董事会与经理层的委托代理关系。随着公司的经营管理越来越依赖于掌握公司实际控制权的职业经理人，如何激励和监督经理人的问题变得越来越重要。然而，由于产权结构的缺陷，国有公司的治理结构更加复杂。首先，国有公司的董事会成员一般是国有资产的所有权代表而非所有者本人，因此股东与董事会之间的委托代理关系，或者说股东对董事会的监督，就成了首要的难点。比如，近期资本市场连续披露上市公司以虚假盈利信息欺骗投资者，就是上市公司“内部人控制”和短期行为的一种表现。第二是国有公司的董事会和经理层在控制权配置上一般比经理层拥有更多的权利。在董事长兼任总经理的企业，董事长也是负责决策和管理的；在董事长和总经理分离的企业中，总经理的管理权限往往受到董事长的制约。所以无论如何，很难形成合理的权力分配。此外，国有公司中的监事会和董事会成员都是由政府统一任命的，因此往往名存实亡，甚至可能成为与董事会“勾结”的合伙人。在国有独资和国有控股企业中，董事会、经理层和监事会往往由原企业中的“三驾马车”共用，党委书记任董事长，厂长任总经理，工会主席任监事会主席。设想中的制衡模式很容易被内部控制模式所取代。说到底，很多国企的问题都是这种“一股独大”的股权结构造成的。
其次，传统观念和过时的意识形态阻碍了国企改革。传统观念和过时的意识形态阻碍国有企业主要表现在对国有企业产权转让的认识上。早在上世纪80年代中期，中国就开始尝试出售和拍卖小型国有企业。但时至今日，国企产权转让仍处于艰难状态。原因很多，但一个重要的障碍来自传统观念和过时的意识形态。第一个观念上的障碍是关于国有资产流失和席位流失的关系。保护国有资产的基本方式应该是运动，而不是静止；不动的国有资产不能保值增值，实际上意味着亏损。在运动过程中，国有资产也可能会有一定程度的流失。只要流动的收益大于损失的收益，流动就是必要的。因为害怕流失，不敢流动，会造成国有资产流失。坐的损失也是不可估量的。第二个观念障碍是只转让亏损企业，不转让盈利企业。很长一段时间，政策只允许一些薄利多销的国企进行产权转让。对于盈利的企业，一是政策不允许，二是即使政策允许也不会转。因为政府还是期望它为其创收。在这种条件下，国有企业未能抓住市场需求旺盛、企业价格高的销售机会。当市场需求减少，企业大规模亏损，想卖也卖不出去。与上述主流政策导向相反，部分省级政府抓住十四大后外企和民企并购国企需求上升的机会，及时出售较好的国企。一方面，政府通过将国有企业转变为独立的经济实体来减轻负担；另一方面卖了个好价钱，实现了国有经济的保值增值。第三个概念障碍是“唯评价论”。在市场国有资产转让中，如果交易价格低于评估价格，是否意味着国有资产流失？答案是否定的。因为评估价格往往是资产供应商的一个预期价格，或称为供应参考价格。它必须与市场上的资产需求方进行谈判，以达到双方认可的市场价格，实现交易。搞市场经济，必须遵循市场规律，在规范的市场中进行。交易价格公平合理。以评估价格作为国有资产是否流失的衡量标准，显然是不合适的。市场价格受供求规律的影响。在当前国有资产供大于求的买方市场结构下，经济越不景气，国有资产流失越多，企业价值越低，市场价格也会越低。这是一个非常残酷的现实。
第三，深化所有制结构改革的对策选择
继续深化所有制结构改革是解决国有企业现存问题的主要任务。但是，要完成这一步，还需要采取一系列相关的制度安排，以达到通过依赖路径实现收益递增的结果，进而推动国有企业产权改革的进一步深化。
1.继续降低进入国企的门槛。国有股权结构的根本改变需要多元化投资者的进入。所以继续降低国企准入门槛应该是可行的对策。可能有人会觉得，国企资产已经跌到了底线，几乎无利可图，没人会在意。但其实问题不在于外部进入者，而在于人们的观念。最近东方资产管理公司用500万盘活6000万银行不良资产的案例给了我们很大的启示。国有经济决策层给出的政策体系是影响进入者数量的决定性因素。当然，不同的投资环境和优质快捷的服务是比税收优惠更重要的条件；对于国内民营资本来说，价格和税收的优惠还是很重要的，但是对于企业内部的经营者和员工来说，可以通过干股和期货股的形式，逐步培养成企业的所有者，也是一种替代方式。降低国企准入门槛是为了实现国企股权多元化，而股权多元化不仅仅是融资的目的，更是通过股权结构多元化来解决国企的责任主体、决策科学、风险分担等一系列体制机制问题。
2.完善和深化国有企业退出制度。当前，国企退出需要有一定的观念突破和制度创新。首先是退出领域的范围。按照一般的理解，在公共产品生产领域，如国防设施、邮电、铁路、道路和桥梁等。；特殊产品的生产领域，如稀有金属的开采和冶炼、造币和涉及国家秘密的高新技术等，需要通过国有独资或国有控股产权的形式进行控制，以保证整个国民经济的有效运行。在其他大多数竞争性领域，国有企业应该在竞争中自由进入和退出。在实际操作中，一些曾经被认为关系国计民生、必须由国家垄断的领域发生了变化。外国投资者开始进入通信、道路桥梁和其他公共产品供应领域，以及钢铁和石油勘探和生产等基础产业。实践证明，国家对国民经济的有效控制应该主要以政策引导为主，并不一定是国家直接管理国有企业。一个有效的财政政策、货币政策、产业政策，可能比直接经营国企的效果更大。其次，国有企业退出的战略步骤选择。传统的思维方式往往是等到国企倒闭了才想着退出，而“靓女”则不愿“先嫁”。这种等到苹果烂了才动手的思维方式，只会让国企处于被动的、不确定的竞争环境中。国企一般是政府决策投资扩张，相对较高的税收使得国企发展缺乏后劲。在这种情况下，企业既不能实施自己的经营战略和发展战略，也不能决定自己的退出战略。此外，还有国企职工因转行下岗安置问题。因为国企一般处于传统的大型工业领域，吸纳了大量国企员工，工人专业化精细，对大工业的依赖性强。一旦下岗，跳槽能力弱，更难落户。目前，一些资源型企业正面临着资源枯竭和企业衰退的特定阶段。一些城市及其人口依赖煤炭资源生存，一旦资源枯竭，整个城市的产业和人口都将面临生存危机。鉴于这种情况，政府在国有企业退出过程中应该更加重视策略的选择。企业或行业的发展战略应包括对其生命周期的预测，以及防止衰退和加强竞争力的战略安排，包括退出时的资本储备。
3.建立相对稳定的国有产权代理队伍。在董事会对企业有很大剩余控制权，董事会由非所有者代表的国有公司中，董事会和经理层也处于被激励和被监督的地位。这将使激励约束制度的安排更加困难。其中，尤其需要鼓励国有产权代理人的稳定。有效的长期激励机制可以使经营者和所有者的利益长期保持一致，将经营者的短期行为控制在最小范围内。也可以把优秀的管理者培养成国企新股东。20世纪90年代以来，我国引入了国际流行的激励方式——年薪制和股票期权激励，这对经营者剩余索取权的扩张具有现实意义。但相对于我国尚不完善的资本市场，这些激励措施的实施需要一定的条件和实践过程。目前，由于国企退休制度带来的约束，一些成功的经营者在退休前夕往往会产生一种“抱负未能实现”的心理失衡，进而产生将个人对企业的贡献转化为个人各种当期利益的灰色倾向。如果改变国有公司经理的任期制，可以在一定程度上避免经理的短期行为，换取经理的辛勤劳动，这对形成相对稳定的国有产权代理人队伍是非常有利的。这是一种低成本的激励制度。同时，一些优秀的国企管理者可以通过股票期货或期权转化为新的重要股东，使他的经营才能更加积极地投身于企业的成长，成为企业发展的重要力量。稳定国有企业经营者不仅是国有企业内部产权结构和治理结构改革的需要，也是国有企业可持续发展的需要。世界上大企业经久不衰的一个重要因素就是拥有一批不可动摇的管理者和股东。对此也要提高认识，选择有针对性的对策。
国有企业的改造是一项系统工程。除了改革的政策措施外，政府宽松的环境、良好的市场竞争环境、国际和平环境也必须与之相匹配。为此，我们必须抓住加入世贸组织的有利时机，为国有企业全方位深化改革创造更好的条件。