结合不同历史时期的实际情况，分析了中国行政改革的基本经验。
第一，机构改革成败的关键是选择好目标导向。
在中国全面改革开放的历史进程中，机构改革一直有着具体而极其丰富的内涵。它不仅是政治体制改革的重要组成部分，也是经济体制改革的重要组成部分。既涉及行政管理的方方面面，又涉及党和国家领导制度的相关内容；既有对旧体制弊端的改革，也有新体制机制的创新。因此，以往机构改革的目标具有多重性和不确定性的特点。比如1982机构改革的主要目标是解决经济建设中的领导体制问题，但同时必须考虑领导班子的老化问题。这就需要机构改革同时解决三个问题:一是为了加强对经济工作的集中领导，提高工作效率，必须通过精简机构减少冗员，解决多头管理、推诿扯皮、职责不清的问题；二是要适应经济建设的需要，取消领导职务终身制，解决领导班子的新旧更替和年轻化问题；三是针对政府干部知识素质和专业管理水平不适应的情况，要加强干部培训。这三项任务交织在一起，实际上增加了改革的复杂性和艰巨性。从当时的历史条件来看，机构改革面临的问题既有多年积累的老问题，也有改革开放和经济建设提出的新矛盾，还有我们对改革认识的局限性和干部对改革的实际承受能力有限。所以这次改革效果并不明显。
从1988之后的几次机构改革来看，中央政府逐渐把重点放在政府职能的战略转变上，这无疑是一个非常正确的战略选择。但在具体的改革实践中，政府职能转变是一项非常复杂的社会系统工程，它不同于政府内部的改革，而是要解决政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，并在调整上述关系中推进行政体制改革。随着社会主义市场经济的建立和完善，这将是一个长期而艰巨的过程。如1987，党的十三大报告对转变职能在机构改革中的地位和作用作出了规范表述，即“为了避免走上‘精简—扩张—精简—再扩张’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1988年3月通过的国务院机构改革方案要求，“这次改革的总要求是转变职能、简政放权、调整内部结构、精简人员”。这个“改革”不是简单的精简或者合并，而是职能的转变。按照政企分开的原则，把直接管理企业的职能转出，把直接管理钱和事的职能放下，加强决策、咨询、调节、监督和信息的职能，使政府逐步从直接管理企业转向间接管理企业。同时，将原有行政机关的部分职能转移到各类协会承担。“虽然这次改革提出了转变政府职能的目标，决心解决政企分开的问题，但当时的经济体制改革目标不是很明确，关于计划与市场关系的争论处于胶着状态，所以站在上面的机构改革思路也不能很清晰。政府职能转变基本上是一个模糊的概念。简政放权搞活企业并没有改变政府和市场的关系，只是政府和企业在经济建设中的分工不同。由此可见，改革的条件和时机都不成熟，目标定位过高，缺乏实际可操作性，预期目标仍然高不可攀。
从机构改革的效果来看，1993、1998、2003三次机构改革都是比较成功的，其中一个很重要的原因就是实事求是地确定了改革目标。1993的机构改革是在明确建立社会主义市场经济新体制的条件下进行的。按照社会主义市场经济的要求转变政府职能是这项改革成功的关键。按照这个目标进行改革，不再是机构的撤并和人员的增减，而是体制的重组。就是要把属于企业的职能还给企业，属于市场的职能还给市场，属于社会的职能还给社会，属于基层的职能还给基层。在此基础上，重新界定和合并属于政府的职能，按照政企分开、精简、统一、效能的原则，实行综合管理。这次改革还强调了政府要为企业和社会服务的价值判断，一言以蔽之就是“小组织、大服务”或“小政府、大社会”。“小机构，大服务”形象地展示了政府管理模式与服务经济建设职能之间的辩证关系。一方面，政府减少了不该管的事务，简政放权，裁员，机构变小，人变少；另一方面，政府为经济建设服务的职能在这次改革和精简过程中得到扩大和加强。
1998机构改革仍然坚持政府职能转变的目标取向，但这次的重点是以优化政府组织结构为具体目标:建立运转高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则，调整政府机构，实行精兵简政。加强宏观调控部门，调整减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责和权限，明确划分部门之间的职能分工，将相同或相近的职能交给同一个部门，克服多头管理、多头行政的弊端。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政系统的法制建设。
2003年明确提出，深化行政管理体制改革的目标是建立与社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；明确了政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。机构改革的重点是:围绕政府职能转变这一主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，完善金融监管体系，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体系建设。通过优化政府内部组织结构，促进同类管理职能的集中整合，打破部门分割，构建新的职能体系和协调运行机制。
二、机构改革的难点是理顺公* * *权关系。
政府是一个完整开放的系统，由若干要素组成。它的外部与社会、经济、文化等方面有着错综复杂的关系，内部也有着各种各样的关系。如果说转变职能主要是改革和调整行政管理体制与外部社会各方面的关系，那么理顺关系主要是改革和调整行政管理体制内部各组成部分的关系。
1993之后的机构改革，强调理顺关系、协调运行的重要性，明确把理顺关系、转变职能、精简部队、简化行政作为改革的重要内容。如果说转变职能是机构改革的关键，那么理顺关系就是机构改革的重点和难点。理顺关系的实质是科学合理配置国家公共权力资源，是依法行政协调高效运行的组织保障。其关系主要包括:中央与地方政府以及地方政府下属机关的纵向关系；党政机关与政府机关内部部门之间的横向关系；垂直管理部门与地方政府的关系。我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中存在的机构职能交叉、职责重叠、多头行政、相互扯皮、效率低下等突出问题，重点理顺党政关系、中央与地方关系以及机构内各部门关系，即合理划分管理权限，明确各自职责，科学规定工作联系方式和程序。
虽然我们在理顺关系上花了不少精力，但各个政府都在机构改革“三定方案”中明确了各自的权责，并努力做到责权利一致。但从整体效果来看，这个问题并没有根本的出路。旧的关系没有理顺，新的关系还是不协调，可谓“割不停”。有三个主要原因:
第一，机构改革只关注组织结构中的静态分工和责权利划分的合理性，忽视了组织运行中相互联系和协调配合的必然性。整体性能大于各部分的总和。政府行政最大的特点是公共性，追求社会公平和社会效益。只有政府作为公共权力的有机整体，才能最大程度地实现社会公平和社会效益。政府各部门的职责和权力不是独立存在的，而是相互依存、相互制约而存在的。由于现代行政机关机构庞大，部门众多，即使分工精细，职责明确，也很难避免运行中的交叉。我们机构改革的思路往往是过分强调专业化的优势，把职责分解成一个个部分，却没有一个“部分”组装整合的协调机制。于是，权力分割和部门利益现象越来越严重，使得政府之间的差距拉大，整体效率下降。
第二，以往的机构改革都是基于原有的管理体制和管理模式来理顺关系，而不是从构建科学合理的权力结构和创新管理模式的角度出发。现行的行政管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的。这种体制的弊端是，每一级政府都是大而全的，职能配置一般是自上而下的粗糙，机构设置是对口的；每个行业系统都是封闭的，集决策、执行、监督于一体，难以制约权力。这种集权制强化了层级制，有利于上下级管理的控制，但削弱了权力的平衡，忽视了地区间发展不平衡带来的管理上的差异和决策、执行、监督职能的差异。在行政体制中，权力的划分是基于纵向的层级和横向的专业职能，这是一种传统的过程控制模式。在西方发达国家的行政改革中，一般采用决策、执行和监督职能分离的分权制。决策机关与执行部门实行绩效合同关系，执行部门相对独立，实行市场化、企业化管理，建立追求结果的控制模式。虽然我们的国情不同，但是完全照搬国外的做法是不可能的。但是，随着决策、执行和监督职能的不同和分权的作用，建立上下级政府和部门之间协调、有利的关系，建立适度分权的管理体制，是一种新的思路。逐步实现行政决策权和执行权的相对分离，实行政府决策职能的集中和集权。通过科学规范部门职能，按照综合职能设置政府机构，将相同或相近的职能委托给一个行政部门。同时，要改革行政执行体制，建立综合执行机构，实行政务综合管理，原则上把分散到部门的行政权力交还给同级人民政府。改革行政执法体制，建立精干统一的行政执法队伍，实行综合执法。
第三，过去改革主要靠行政手段理顺关系。这种软约束实践证明是行不通的。我们还没有充分认识到权力划分和利益分配之间的必然关系。理顺权力关系的实质是权力和利益的重新调整。这项工作仅靠行政手段是远远不够的，必须用法治的手段来解决。因此，制定机构设置法，加强机构改革的法制建设是基本前提。
第三，机构改革的永恒主题是推动政府创新。
所谓政府创新，就是探索行政体制和机构改革的新方法和新模式，以适应新环境的变化和新任务的挑战。政府创新主要体现在理论层面、制度层面和技术层面。历次改革都不同程度地推动了政府创新，为建立新的公共行政体系发挥了重要作用。
首先，在理论创新方面，从深化对政府与市场、政府与社会关系的认识出发，提出了建设公共服务型政府的新理念。建设服务型政府的过程就是要实现从以政府为中心的管理向以公共服务为中心的转变，实现从政府本位、官本位制度向社会本位、民本制度的转变。在服务型政府的价值理念指导下，政府转型是必然的目标选择。在近几年的改革中，人们形成了对改革价值取向的认识:即从全能政府到有限政府；从权力政府向责任政府转变；从封闭政府向透明政府转变；从控制政府到法治。
其次，在制度创新方面，它是政府结构和职能创新的主要内容。在以往改革经验的基础上，中央提出，我国行政体制创新的目标是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以建设服务型政府为主题，以转变政府职能和依法行政为重点，逐步形成行为规范、运转协调、公平透明、廉洁高效的公共行政体制。使各级政府能够提供优质高效的公共产品和服务，满足公众需求。比如，为规范政府行为，深化了行政审批制度和行政投资制度改革；为了加强社会管理和公共服务职能，各级政府建立和完善了各种应急机制，提高了政府应对公共危机的能力。
再次，在技术创新方面，提出通过改进管理方式和推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。电子政务是政府管理方式的一场革命，它对政府管理的影响首先表现在具有生产力性质的政府管理工具的创新上。政府可以利用现代信息技术和网络环境，提高办公效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和模式，重塑政府业务流程。而这种从管理工具创新到管理结构再到管理模式的变革，将极大地改变现有政府的管理理念，必然会构建出一种适应信息时代社会发展的政府组织形式。电子政务的实施不仅可以提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，促进廉政勤政建设，还可以使政府利用信息技术更好地为公众服务。更重要的是，这种新的管理方式带来的管理方式的革命，最终将改变我们长期使用的政府管理环境，引导我们走向一个全新的政府管理世界。电子政务是“三分技术，七分管理”，本质上，电子政务是政府管理的一场革命。要在政府先进生产力和管理方式创新的基础上，提高行政效率，降低行政成本。而不是单纯的提高行政效率，降低行政成本，只有这样才能从根本上提高政府的现代化水平，真正建立一个适合现代市场经济发展和社会进步的“廉价高效”政府。
概括起来，中国五次机构改革的实践积累了五条宝贵经验:一是坚持把适应社会主义市场经济体制作为改革目标，把政府职能转变作为行政改革的关键；二是坚持精简、统一、效能的原则，把精简部队和优化政府组织结构作为行政改革的重要任务；第三，坚持积极审慎的政策，既审时度势，抓住机遇，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方的承受能力，审慎推进改革；四是坚持机构改革和干部人事制度改革相结合，制定配套政策措施，妥善安排人员分流，优化干部结构；第五，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜。经过20多年的探索和努力，适应社会主义市场经济发展要求的服务型公共行政体系正在形成。
这三项改革形成了循序渐进、深化配套的渐进模式。虽然尚未自觉形成长期战略规划，改革理论准备不足，部分条件尚不具备，但总体思路和目标设计符合经济社会发展和改革开放的要求。