预算发展的历史和问题

随着我国部门预算改革的不断深入，部门预算体系日趋完善，改革效果逐渐明显。

本文将从理论和实践层面分析和阐述当前部门预算改革中存在的深层次问题，最后提出进一步完善部门预算制度的建议和措施。

一、部门预算改革中存在的问题

(一)财政与部门的关系难以理顺。

部门预算改革的本质特征是改变原有的按财政资金和部门性质交叉管理的方式，构建以部门为基础的预算管理新体系。

从近年来部门预算改革的实践来看，财政部门与* * *其他部门的关系并没有得到很好的理顺。

1.部门预算是以部门为主体的“被动”预算。

我国目前的部门预算主要是按部门编制的，财政部门只是在部门报告的基础上，根据财力状况进行预算删减，最终编制出财政总预算。

相当一部分人将其视为部门预算的一大优势，认为将具体的预算编制工作下放给部门，有助于财政部门腾出时间进行宏观管理。

本质是财务部门无法完全掌握部门的预算资源和预算需求，客观上导致了部门意见被转移的情况。

从一些西方国家的部门预算来看，更多的是一种“主动”预算。法国预算局甚至根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，然后和各部门开会讨论。

2.在同一部门之间的博弈中，财务往往处于劣势。

由于财政和部门的职能和分工不同，两者之间存在严重的信息不对称，导致财政难以准确了解部门真正需要的资金量，从而产生道德风险和逆向选择。各部门经常通过提高预算定额来欺骗财务部。

财务意识到其他职能部门的道德风险和逆向选择，总是根据经验削减部门提交的预算。

在这种情况下，如果一个部门实事求是地报告其资金需求，它就不会得到足够的资金，因为财务部门想当然地认为它也提高了价格。

在这种* * *知识的指导下，部门提交的预算肯定会远远高于实际的资金需求，也会远远高于* * *的财政可能性，财政在与部门的博弈中仍然处于劣势。

3.财务各个部门(部门)都有一种“自我膨胀”的感觉。

部门预算改革的一项重要配套措施是理顺财政内部管理体制，重新界定各业务处室(部门)的职能，一个预算单位只对应一个财政业务处室(部门)，实现预算分配管理主体的统一。

在这种情况下，业务主管部门(部门)从不同角度为主管部门争夺资金和项目，而不是从整体财务状况的角度对部门提交的预算进行严格审核。

各业务处室审核后初步汇总编制的财务预算远高于当年可用财力，预算处不得不根据当年财力情况与各业务处室逐一协商，有的地方甚至不得不采用“基数法”，根据各业务处室去年拨付的资金量适当增加，将其削减到处室，以保证财务预算总额不突破。

财务内部的这种“自我膨胀”机制，客观上降低了预算编制的效率。

4.预算分配权不统一，事业单位退出机制不畅。

目前，除了财政部门，一些部门也有预算分配权。

多元预算管理的分配权不仅与市场经济和公共财政的要求不相适应，而且影响部门预算编制的效率，增加部门预算编制、执行和决算过程中的交易成本。

就事业单位而言，存在改革滞后、退出机制不畅的问题，最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”现象。

过去，在收费和罚款没有得到有效控制的情况下，各地增加了许多依靠收费的机构，可以说是“因收费而生”。

随着国家对收费项目的清理和取消，很多赖以生存的事业单位失去了资金来源。这些“因费而生的单位”本应“因清费而灭”，却因取消收费而变成了财政全额拨款单位。

(二)缺乏部门预算监督和绩效考核机制。

1，人大对部门预算的监督流于形式。

目前全国人大审议部门预算的时间很短。在如此仓促的时间里，很难认真地、逐项地审查部门预算，只能对预算进行泛泛而谈的审查，最后流于形式。

从西方现代议会的发展史可以看出，现代议会是在争夺财政权力的过程中诞生、发展和壮大的。可以说，议会的财权甚至先于立法权而存在。

长期以来，人大对* * *财政的监督比较薄弱，部门预算改革也没有从根本上扭转这种局面。

在没有人大批准部门预算的权力的情况下，改革是不彻底的，仅靠财政部门自发的自我改革是无法上升到“革命性”的高度的。

2.部门预算执行中存在法律空白。

我国一直实行的是日历年预算年度(从65438+10月1到当年65438+2月31)，而中央和地方预算草案都要在3月以后通过各级人民代表大会(全国人民代表大会一般在3月召开，近几年地方人民代表大会提前到1-2月)。导致预算年度的开始日期早于人民代表大会的批准日期，部门预算批准和执行的时间远远滞后于预算的编制。这意味着实际上没有1/4的年度预算，或者执行的是未经法定程序批准的部门预算，不仅影响了预算的正常进度，也大大降低了部门预算的严肃性。

3.部门预算透明度不高，公众参与度低。

目前公众对预算的了解大概只有报纸上刊登的预算报告，其他所有* * *或部门预算数据和决策过程，对普通公众几乎都是保密的。

这与一些西方国家可以通过网络免费下载* * *预算包文件，并在书店购买形成鲜明对比。

预算反映了* * *的职能和政策方向。预算收支的数额、预算来源的变化、预算资源投入的范围，对公众和企业都有实质性的影响。

提高部门预算的透明度和参与度，让公民和企业就其纳税义务和公共服务发表意见和提出建议，不仅有利于预算决策的科学化和民主化，也有利于预算通过后政策的有效实施和顺利推进。

4.没有对部门预算编制质量和项目绩效的评估机制。

虽然部门预算改革已经在全国各级广泛推进，但很少有人对部门预算编制质量、部门决算与年初部门预算的差异进行详细研究。

从这个角度看，部门预算的改革还不够彻底，形式上的改革很可能多于内容上的改革。

同时，部门预算特别是项目支出预算尚未建立有效的绩效评价和跟踪机制。在具体准备过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证不足，难以分清轻重缓急。

虽然对财政预算项目的执行过程和完成结果进行绩效考核也是大势所趋，但各级财政部门普遍缺乏这方面的经验，实际上存在很大困难。

(3)科学的定额标准体系尚未建立。

1，现行定额标准仍有“基数法”的痕迹。

科学合理的指标体系是部门预算的重要基础。

现行定额不是根据单位的工作任务和财力计算出来的，而是在认清部门和单位以往年度支出事实的基础上，根据历年决算数据推算出来的。

这样的定额会延续传统职能预算下部门之间的不均衡状况，承认以前部门之间不公平的支出水平，不能真实反映部门和单位的职能大小和权责。

2.建立科学的定额标准体系往往容易遭遇两难。

在实践中，建立科学的定额体系很容易陷入两难境地。

一方面，为了使定额标准更贴近本单位的实际情况，对与定额直接相关的部门和单位的分类应尽可能细化。理论上应该给每个部门和单位一个名额，最大限度地满足单位的实际需要。

但是，分类越细，就失去了建立定额标准的目的。定额标准范围过窄，预算分配的公平性难以体现。

另一方面，如果过于强调预算定额的统一，个性被压制，班档线条粗糙，对部门职能的特殊性考虑不够，必然会造成削足适履，不利于部门工作的开展和积极性的发挥。

3.从部门预算的实践来看，关于预算定额的另一个重要问题是定额的调整，即如何调整和调整的频率。

无论是按照“基数加增长”的方式根据财力情况进行调整，还是对个别部门和项目进行微调，或者是定额相对稳定还是每年进行调整，这些问题都会对部门预算产生不利影响。

(D)基于收付实现制的预算会计不符合部门预算改革。

目前，人们对预算会计改革与国库集中支付的直接联系已经基本形成了认识，但对预算会计改革对部门预算的影响却没有给予应有的关注。

1.现行预算会计制度不能为部门预算提供准确的会计信息。

在“基数法”预算编制方法下，我们在进行预算决策时并不需要太多的部门会计信息，只需根据上一年度的财力和部门的特殊情况酌情确定一个合适的增长比例即可，传统会计基础的弊端并没有显露出来。

但在零基预算模式下，要根据各部门的职责、所占用的经济资源、人员编制等客观因素，从零开始确定各部门的资金使用量。

由于我国预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位大量占用的长期资产重视不够，固定资产的建设和使用在管理上脱节。固定资产只有在完成验收交接手续后，才能在行政事业单位的账簿中进行登记和反映。

同时，固定资产入账后，未按现行制度规定计提折旧，不能真实反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。

行政事业单位资产核算中存在的假账、虚增价值等问题，不能真实、完整地反映各部门占用的经济资源及其使用情况，不能为部门预算的编制提供清晰的“家底”。

2.随着西方新一轮公共管理浪潮的兴起，一些国家将提高公共部门的决策质量和效率作为改革的主要目标，提出以“绩效管理”为框架细化部门预算，将预算编制方法由过去的“投入法”改为“产出法”，强调部门提供服务的有效性和效率。

可以说，部门的绩效管理最终将归结于部门预算的绩效评价、衡量和跟踪。

公共* * *管理改革对预算会计提出了更高的目标，不仅要全面完整地反映* * *所拥有的经济资源和所承担的债务，而且要能够核算和反映公共* * *资源的优化配置和合理使用，为公共* * *部门提供绩效考核指标。

然而，这些目标在传统的收付实现制会计基础上难以实现，迫切需要采用修正的权责发生制。

二、完善部门预算改革的措施和建议

(1)规范预算编制程序。

第一，预算编制时间要适当提前。

传统预算制度下，下一年度预算一般从6月165438+10月开始编制，预算编制时间很短，预算编制效果自然难以保证。

但是预算编制时间不是越早越好。

考虑到经济的发展和国家政策的变化，预算周期过长，预算编制时间过早，必然会影响预算的准确性。

二是简化编制程序。

目前，从中央到地方普遍实行“两上两下”的编制方法。各地可结合本地实际，适当简化编制程序，如可灵活实行“两上一下”或“一上一下”的程序。

(2)注意财务部门与其他部门的关系。

一是在充分掌握部门资源和需求的基础上，财务部门不断加大预算编制的主动性。

第二，预算编制应坚持公开、公平、公正的原则。

部门预算在各部门之间分配财政资金。如果分配不公，必然会引起各部门的不满和抵制。

因此，要提高项目安排的透明度，保证资金在部门间的公平分配，在财务上取得部门和单位的信任、支持和配合。

三是有效处理财政与部门的集权与分权关系。

实行部门预算后，部门资金财务使用的垄断监督管理大大加强，但客观上容易造成资金分配的财务管理过宽过细，不利于充分发挥部门的积极性。

在这种情况下，如果将部分专项资金的分配权适当下放到部门，资金得到充分利用，超支不补，就有可能变一项财务管理为多项财务管理，在提高财政资金使用效率方面取得意想不到的效果。

四是理顺财政与其他有预算分配权部门的关系。

对于计划、科技等拥有预算分配权的部门来说，简单的收回分配权并不是一个好主意。

实事求是地说，这些部门在各自领域比财务部门更有发言权，项目选择权过于集中在一个财务部门，客观上是不合适的。分而治之，制衡总比独断专行好。

因此，计划、科技部门可以转化为预算审核委员会成员，配合财务部门做好预算管理和资金拨付工作。

(3)改革人大财务报告形式。

现在人大的财政报告比较模糊，只报职能预算。这与其说是预算报告，不如说是预算编制说明或总结，很多代表看不懂，更谈不上看出问题。

我们应该参照西方发达国家的习惯做法，在这方面进行根本性的改革。

美国联邦向国会提交的预算报告包含了各部门的预算安排，介绍了各部门的基本情况、主要职能和任务，以及预算年度内各项目的预算安排。

我国可以先将单纯的职能预算形式改为同时上报部门预算和职能预算的形式，以部门预算为主要形式。

在此基础上，将进一步扩充报告内容，并将部门预算作为财务报告的附件进行发布和审查。

只有这样，才能保证财政资金落实到部门、落实到人、落实到具体项目，NPC才能保证预算的实质性审议。

同时，预算报告应该公开，或与NPC同步放在互联网上，或免费分发，或公开发行出售。总之，公众要通过不同渠道及时了解预算政策和资金去向。

在此基础上，建立和完善公众参与预算过程的制度，让普通民众也能参与预算过程，在预算决策中发挥纠偏作用，使人大批准的预算更科学，更符合民意，从而更有利于预算执行。

(4)建立健全人大预算审查制度。

首先，我们应该成立一个特别委员会来审查预算。

目前，中央和部分地方人大财政经济委员会下设预算委员会，对加强预算审查、强化预算约束起到了积极作用。

考虑到预算审查的专业性和复杂性，应吸收具备相关素质的专业人士进入预算委员会。

在此基础上，全国人大对预算审批实行三读制度。

首先由预算专业委员会进行一读，对部门预算的各个方面进行咨询和听证。

同时，预算委员会还应当听取相应部门设立的其他专业委员会对相关部门预算安排的意见，最终形成初读和初审意见。

全国人大常委会对部门预算和预算委员会的一读和初审意见进行二读，然后提交全体代表大会进行三读程序。

由于我国人大的组织情况，一读要以项目审查为主，三读要以政策审查为主，即一读要详细审查部门预算的具体项目，三读要以总体预算安排和政策倾向为主。

对于部门预算编制和执行之间的法律空白，可以考虑在二读阶段，由全国人大常委会通过临时预算，从预算年度开始到全会召开，按照临时预算执行。

(五)提高定额标准。

制定定额标准应遵循以下原则。

首先，财政资源可以与行政事业的发展相结合。

目前，金融资源与金融需求之间存在巨大矛盾。定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的财政需求，又要充分考虑国家财力的可能，把定额建立在更加可靠的财政基础上。

二是公平正义原则。

这一原则首先要求结合当地实际情况合理划分部门和单位的类别，兼顾各部门和单位的个性，适当拉大类别之间的差距，同时也要考虑其* * *性质，避免造成部门和单位之间的攀比和抵触。

在核定定额标准时，应主要采用标准计算法，而不能盲目采用部门和单位的历史决算数据。

第三，配额项目数量适中。

中央政府和一些地区也将工资支出纳入定额项目。随着预算管理改革的深化和国库集中支付制度的建立，工资性支出的定额管理应逐步取消，并据实核定安排。

其他定额项目在计算时应尽量详细。安排发放时，粗细要适中，粗不细，把支出留给部门和单位。

(七)实行修正后的收付实现制会计。

由于我国的预算会计环境发生了很大的变化，改革现行的预算会计已成为当务之急。

凡以收付实现制为基础的会计记录已不能适应部门预算改革的需要，不能真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。

为适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建纳入行政事业单位会计核算，对行政事业单位固定资产采取折旧政策，真实反映各单位资产存量和使用情况。

(八)完善配套措施。

财政支出管理制度改革包括三个主要组成部分:改革预算编制方法，建立国库集中收付制度，实行* * *采购制度。

部门预算的实施解决了预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决了资金调度的灵活性和效率问题，采购解决了资金使用的公开透明问题。这三部分相辅相成，只有相互协调，共同推进，才能达到预期的改革效果。