如何借鉴欧美内河航运发展的经验

1.它非常重视立法工作，拥有完整的法律和标准体系。

欧盟各国都非常重视水路运输立法。早在1861年就制定了《曼海姆-莱茵河航道公约》，规定了莱茵河沿岸各国的权利和义务。20世纪70年代，开始系统制定航运法律和政策。到20世纪80年代，中国已经制定了一整套关于航道管理、航运安全、基础设施建设和环境保护的法律法规。与此同时，德国、法国和荷兰也与欧盟建立了各自的法律法规。

美国建国之初，就制定了与航道相关的法律。1824年，通过了第一部航道管理特别法《改善俄亥俄河和密西西比河航道条件法》。100多年来，先后颁布实施了40多部防洪和航运法规，在内河航运开发和管理的各个方面都制定了相应的法规。在1998年国会通过的《面向21世纪的交通平衡法案》中，对内河航运和水路的利用给予了肯定，并对其继续发展和管理提出了明确的要求。

2.在保证航运的前提下，统筹规划，综合开发。

欧洲各国虽然国情不同，但都非常重视内河航运的发展需求。德国把航运放在河流开发的首位；法国确定并成功实施了罗纳河综合开发的“航运第一、发电第二、灌溉第三”原则。自1861制定《曼海姆-莱茵河航运公约》以来，莱茵河沿岸国家一直享有免税自由航行的权利，并承担相应的监管和维护义务。2001年9月，欧盟委员会通过了《2010年欧盟运输政策白皮书》，制定了60多项运输发展政策，鼓励发展铁路运输、内河航运、近海航运和多式联运，减缓公路运输的发展，实现各种运输方式的协调平衡发展，减轻环保压力。

在过去的两个世纪里，美国一直坚持用系统的方法开发内河，尤其是密西西比河水系。经过持续治理，不仅有效控制了洪水，扩大了灌溉面积，提供了廉价电力，而且提高了航道标准，促进了全流域的经济发展，形成了水资源开发的良性循环。从1980开始，密西西比河的货运量基本上每10年翻一番，现在已经达到6.5亿吨，约占美国内河运输量的60%。

3.社会的关注和政府的责任为航运的发展提供了充分的保障。

德国政府一直认为航道应该由政府来建设和维护，尤其是运河航道的规划、投资、建设和管理。法国为治理罗纳河而成立的国家罗纳河公司，完全由国家出资，不需要偿还，保证了资金来源；欧洲国家明确了政府在航运渠道中的三大职能:一是基础设施建设；二是不同交通方式的转换；三是交通法规的制定和监管。同时采取免除船舶燃油税、加征汽车税等经济政策，保护航运的发展和壮大。

美国在航运通道基础设施建设中，在主要依靠各级政府预算拨款的同时，注重多渠道融资，如利用银行贷款或信托基金、征收水路运输相关税费、发行建设债券和股票、利用私人投资等，有效解决了融资问题。目前美国内河航运高度发达，但在航道建设和维护方面的投入仍处于较高水平，每年约8亿美元。

4.组织健全，具有合理的综合运输管理体系。

欧盟成立了欧洲运输委员会，负责制定欧洲航道和船型的统一分类，推动各国实施一系列运河工程，使航道布局更加合理，将莱茵河、塞纳河、罗纳河、多瑙河等原本互不相连的水系连接成统一的内河航道网。

德国:成立交通建设和城市发展部，在部内设立联邦航道建设管理局；按地区划分，共有7个水路航运管理局，65，438+05，000名员工受《德意志联邦共和国水路法》授权，管理德国水路的安全、规划和建设。

法国:公共住房项目土地规划和运输部设立了内河航道管理局，负责全国内河航道的建设、维护和管理。按照水系管理，大型通航河流由国家级机构管理，小型航道由省级以下航道管理机构管理。特别是为了协调水资源的综合管理，成立了四个水资源管理委员会，负责制定河流管理的大政方针，调解各部门之间的矛盾。

荷兰:航运业由交通、公共工程和水管理部管理，货运总局负责全境的航行管理。荷兰有三支水上安全执法队伍:一支是国家交通监督，另一支是荷兰空中交通监督，第三支是水上警察。它们职责明确、分工协作、装备先进、人员充足，形成了强大的水运行政执法体系。

美国涉及水路航运管理的机构有三个:一个是联邦运输部，统一管理包括航运在内的五种运输方式，部内有航运管理局，负责造船和运营补贴，支持美国航运业和相关企业；主持航运市场研究，掌握航运市场动态，预测航运业发展；与企业合作进行技术和运营管理方面的研究。二、陆军工程兵部队，成立于1824年，1938年防洪法授权，对我国内河水系的防洪、航运、发电、环保、供水、水上娱乐等方面进行规划、建设和管理。陆军工程兵团在制定航道整治五年计划和年度计划时，必须向国会报告，并接受国会检查。陆军工程兵团有38个分局，年预算50亿美元，员工25000人(几乎都是非军人)。其管理范围包括:修建13675公里防洪堤，管理689座大坝、275座船闸以及修建和维护41000公里航道通航，为美国水资源综合利用做出了突出贡献。第三是海岸警卫队，是美国五大武装力量之一。水上安全管理是其重要职责，其经费由政府预算支付。全面统一的水上安全管理体系促进了内河航运的发展。

5.重视环境保护，走可持续发展之路。

欧盟在制定整体运输政策时，将内河航运的环境优势作为决定性因素，提出了“调整竞争”的概念，即利用税收等经济手段限制公路和航空业的无限制发展，鼓励发展对环境影响较小的航运。如果通过航道的整治，将运费从公路分流到航道建设项目，将获得另一笔政府补助，全额约等于节省下来的环境影响成本。

美国陆军工程兵团对环境问题更加谨慎和敏感。比如在疏浚中，航道中的疏浚土得到了有效的利用，不再作为“废物”使用，而是用于建造小岛进行生物繁衍，或者建造沼泽形成新的湿地。环境工程在工程兵部队的费用预算中占1/5，并且在逐渐增加，使得“水运是环保交通”的理念深入人心。

其他经验:比如河流开发和沿江开放开发相互促进，欧盟国家拆船补贴加速船舶技术的提高，重视航运人才的培养，发展航运信息服务系统，行业协会等组织参与管理和政策制定，这些都促进了欧美内河航运和水路的发展。

欧美内河航运发展的启示和建议

欧美内河航道的发展与其工业化密切相关。我国与这些国家相比，在政治制度、法律制度、管理体制、经济技术、国民素质等方面都有很大差异，不能生搬硬套其发展模式，但他们的一些经验可以帮助我们走有中国特色的内河航道现代化道路。

1.坚持科技创新推进内河航运改革与发展。

只有加快先进技术的应用，古老的内河航运业才能适应现代社会的运输需求。欧美国家非常重视技术研发并投入大量资金，加速了内河航运业的升级。比如欧盟港口、码头、货流、水路等信息管理；为适应多式联运，开发了适用于“托盘运输”的“交换箱”；舰桥的升降技术使舰桥能够根据舰桥的高度进行调节，保证畅通无阻；等一下。我国内河航运业的技术水平还有较大差距，需要采取引进技术和自主研发、改造和新建等多管齐下的方式来提高整个行业的技术水平。

建议:

1)在政策和资金上支持和倾斜科技R&D；2)建立内河航运重点实验基地，针对关键技术进行攻关，形成科技创新大联盟大合作格局；3)引进国外先进技术和成熟标准，消化吸收为我所用；4)通过法律制度和技术标准引导企业开发和应用先进技术；5)大力培养高层次创新人才，努力打造一支具有创新精神、德才兼备的优秀人才队伍。

2.加强法制建设，为内河航运发展创造良好的法制环境。

目前，我国已经颁布了《港口法》等航运法律和行政法规，但还不够完善，很大一部分是上世纪制定的，难以适应现代航运业的发展需要。加快航运立法的修订和完善，是保证我国内河航运又快又好发展的一项十分重要的任务。

建议内河航运立法应做到“四个重视”。

1)重视航运资源的开发和保护。首先，通过立法规定政府投资航运发展，政府要保证内河航道建设有稳定的资金来源，同时要出台相应的政策予以支持。其次，要通过立法保护航运资源。航道、船闸、岸线等航运基础设施和航标、信号站、光纤通信等助航设施，都是保障船舶安全畅通的重要基础和前提。航运资源是自然资源，但也是不可再生资源。比如，目前长江深水岸线极其稀缺，南京以下几乎没有岸线。航道是航运的基础，应尽快制定航道法。还要重视《航道法》配套法规(如《航道法实施细则》、《航标条例》、《船闸条例》)的制定、修改和完善。

2)重视建立统一规范的内河航运市场。目前，我国内河航运市场碎片化现象依然存在，许多地方性法规不能有效衔接，表现为地方保护主义。因此，应尽快修改完善全国统一的法律法规，彻底打破地区之间、干线支线之间不合理的制度障碍，建立统一规范的内河航运市场。

3)注重方便和惠泽运营商。欧美对内河航运的管理重在维护公平竞争秩序，一般不涉及行政干预。然而，我国目前的内河航运管理主要集中在运输市场准入上，设置了大量的行政审批。根据《行政许可法》的要求，今后要尽可能减少审批事项，简化审批程序，给经营者一个宽松的政策环境。此外，国家应制定政策，鼓励在沿江和港口附近建厂，发展门到门运输。

4)重视运营安全监管。在欧美国家，内河运输事故率很低，大部分危险品都是通过内河运输的，这与欧美国家相对完善的安全监管体系和应急救援体系是分不开的。我国应将安全监管制度作为立法的重点内容，将营运船舶技术标准、从业人员资质、安全生产责任制建设作为市场准入的审批内容，严格把关；同时，要努力推进船型标准化，提升科技含量，加快淘汰和升级不规范船舶和低质量船舶。

3.加强综合规划，提高水资源综合利用率。

水资源的开发利用涉及多个涉水部门的利益，必须全面规划、平衡、共同开发。由于我国水资源开发管理体制是按分工条块分割的管理体制，存在“多龙治水”的现象，由于河流开发中部门之间的利益冲突，“兴一益一害”的现象时有发生。加强规划并确保其法律效力是解决这一问题的重要措施。

建议:

在国家层面，将建立一个水资源综合利用机构，对各流域甚至跨流域的水资源进行统一规划安排。经全国人大或国务院批准后，各部门将根据规划方案严格组织实施。

4.规划建设标准化、网络化、高等级的国家内河航道体系。

只有建立高等级航道网，发展直达运输，才能大幅度降低水运成本。我国内河航道条件优于欧美，但我国高等级航道仅占总通航里程的6.7%；但美国水路总里程的100%是高等级水路。除了规划建设长江三角洲、珠江三角洲、淮河水系、河平原水系等四大航道网外，其他水网工程均未列入日程，不利于全国高等级航道网的建设。而且如果现在规划和投入不足，将来其他地区经济发展到一定程度，挖运河、拓宽航道的成本会比现在大很多(长三角地区部分航道工程的征地费、拆桥费超过工程总预算的60%)

建议:

一是要尽快制定和完善全国内河航道网总体布局规划，以适应或引领经济建设的需要；二是要逐步建成长江流域(包括京杭运河和淮河水系)、珠江流域和黑龙江水系的高等级航道网；三是修建一些人工运河，连接各种水道，甚至各种水系。目前可以进行江淮运河的规划。四是要建立协调发展的机制，主要是各水系航道网之间的衔接，与涉水部门的衔接，与政府的衔接，为航道网建设争取良好的外部环境。

5.加强内河航运的研究和宣传。

在欧美治理一条河流的时候，要争取社会的理解和国会的批准，要说服各种利益集团，没有令人信服的信息，根本不可行。因此，欧美航运航道部门十分重视内河航运自然规律和社会经济的研究，并以大量可靠、令人信服的数据争取国家财政投入。我国在这方面的研究相当薄弱。

建议:

交通部应加强航运与航道发展的软科学研究；恢复交通部科技信息网，立即收集国内外航运、水路发展信息；加强软学科人才的引进和培养；建立软科学研发计划并有效实施。

6.加快航道建设，大力提高航道通航保障能力。

长江要大力建设数字航道，大力提高航标遥测遥控、水位遥测遥报、电子航道图和AIS船舶导航系统等方面的技术应用水平和航道分析决策的快速性，切实落实航道养护资金，提高应急能力，建立工程建设市场机制，大力完善航道养护管理保障体系，全面提高航道通航保障能力。

建议:

交通部在制定我国交通科技发展相关政策时，对基础差、科技含量低的内河航道系统给予必要倾斜，使数字航道和智能航运建设在长江干线率先实现，增强示范效应，并逐步在全国内河推广。(作者是长江航道局局长)