瑞典的社会保障体系是怎样的?
瑞典作为传统的高福利社会,多年来养老保险制度发展稳定,社会稳定。然而,随着人口老龄化的发展,整个人口增长缓慢。截至2002年4月,我国退休人员654.38+0.586万人,约占总人口的20%,每年养老金支付达到654.38+0.53亿瑞典克朗(下同)以上,以至于在654.38+0.5%的缴费率中,有654.38+0.6个百分点。现行制度最大的弊端是,不管每年缴费多少,养老金都是最高收入年份15年平均收入的80%。只考虑物价增长指数,社会经济增长没有变化,所以养老金只能增加不能减少。现行的养老金制度是20世纪60年代制定的。如果不改革,将是国家和社会难以承受之重,必然导致现行养老保险制度的崩溃。有鉴于此,瑞典政府和各方都认为改革是必要的。
瑞典的养老保险制度改革已经酝酿了十几年,议会五个政党一致同意批准,并没有在雇主、雇员乃至整个社会引起大的波动。原则上,新系统于2003年开始实施,但新旧系统的过渡、IT系统的连接和数据转换以及必要的宣传准备工作已经开展。新制度的要点如下:
首先是考虑个人一生的工资收入。旧制度在计算养老金时只考虑了最高收入15,而新制度考虑了个人从工作到退休的全部工资收入,包括工资、4岁以下子女护理津贴、上大学津贴和服兵役收入。
第二,贡献率还是18.5%。改变的是16个百分点用于当期支付,2.5个百分点存入个人账户。个人有权支配,但不能提现。他们可以独立判断风险,并通过国家或私人建立的基金会增加价值。社保部门逐年统计个人账户金额,退休时每年平均发放。
第三,失业工人最低生活津贴制度保持不变,目前为每月4500克朗。享受这一待遇的条件是,必须在65岁(含)以后退休,并在瑞典居住40年以上。
第四,对失业最低收入人群的住房补贴政策保持不变。由于瑞典的住房租金较高,要给失业者相当高的房租补贴,需要满足以上两个条件。目前有35.5万人享受这一政策。
第五,退休人员养老金的数额。现行制度只与物价指数挂钩,新制度也与经济增长率挂钩。例如,如果物价指数为3.1%,如果经济增长率为0,那么养老金增长率为3.1%;如果经济增长率为0.7%,养老金增长率为3.1%+0.7% = 3.8%;如果经济增长率为-1.0%,养老金增长率为3.1%+(-1.0%)= 2.1%。
新制度有两个显著特点:第一,新制度的最大特点是个人无法确切知道自己提前退休时能拿到多少养老金。由于物价指数和经济增长率是由国家统计局提供的,与个人意志无关,而每个人的预期寿命又很难确定,所以新制度虽然可以让人们知道自己和雇主付出了多少,但无法确切知道自己退休时能拿到多少养老金。其次,新制度鼓励人们工作更长时间。瑞典法定退休年龄为65岁,新制度采用61岁后退休的灵活方式。如果退休人员想获得和旧制度一样多的养老金,他们必须多工作几年。在旧制度下,正常退休人员可以拿到80%的养老金。在新制度下,正常退休人员只能拿到60%的养老金,再工作5年才能拿到80%的养老金。当然,这与瑞典人口增长率低、劳动力需求大有关,而不仅仅是养老保险制度本身。
为了不引起社会震动,瑞典的养老保险制度改革实行“老办法、中办法、新办法”,按照不同的方法给不同年龄的人计算养老金。1937之前出生的人适用旧制度,1938至1954之间出生的人适用新老制度比例不同,1954之后出生的人完全适用新制度。比如1938出生的,新系统占4/20,旧系统占16/20;1944出生的,新旧系统各占一半:1953出生的,新系统占19/20,旧系统只占1/20。
世界上没有什么是完美的。虽然瑞典的养老保险制度改革进展顺利,但也不是没有问题。主要原因是新老系统间IT系统衔接计算工作量过大且情况较为复杂,相关部门间的协调配合有待加强。
二、瑞典的社会保障审计
瑞典国家审计局负责国家社会保障基金的财务收支和绩效审计。审计署第四司负责社会保障基金的财务收支审计,第五、六司负责社会保障基金的绩效审计。
瑞典社会保障审计的主要对象是国家社会福利管理局及其440个社会福利办公室(即社会保障机构)。审计人员可以根据工作需要,到国家税务局、人口统计局和其他提供社会保障基础数据的有关部门调查核实有关情况和数据。
瑞典社保财务审计和绩效审计的内容很多,主要包括社保资金是否正确分配,社保机构内部控制制度是否完善,社保计算机系统是否完善并安全运行,社保法律法规是否得到全面准确的执行,社保机构工作人员的专业工作是否符合工作程序。
瑞典社会保障审计采用的主要方法是计算机技术支持下的表格法。瑞典社保审计* * *有三种形式。第一种形式是社保计算机软件运行审核表。该表设计有审计部门、审计项目、审计人员、被测软件各环节操作、审计结论等栏目。社保审计人员对社保计算机业务系统进行审计后,即可完成此表,并对计算机软件在各项社保项目中的运行情况得出审计结论。第二种形式是符合法律法规的审核形式。此表设计有瑞典社会保障法律法规的规定、不执行的可能性、实际执行、法律法规的规定与实际执行的差距、审计结论等栏目。社保审计人员对被审计单位进行审计后,只要填写此表,就可以得出被审计单位执行社保法律法规情况的结论。第三表是社会保障管理人员执行工作程序的审计表。根据瑞典相关法律法规和社会福利总局规定的工作程序,在本表中设置相应栏目。社保稽核人员对经办机构工作人员的工作程序进行检查后,可以对工作人员是否严格执行工作程序以及不执行的结果做出结论。
瑞典的社会保障审计有明确的审计目标,主要是检查预算资金是否及时拨付,资金是否按规定使用,资金使用是否有效,是否符合国会的要求。
瑞典社会保障审计的审计程序与其他审计基本相同,也分为制定审计计划、审计实施和审计报告三个阶段。一般来说,要完成整个审计程序,要做好多方面的工作,涉及收集被审计单位的组织结构、人员情况、年度财务预算等信息,确定重要程度和审计风险,制定审计工作计划,检查和评价被审计单位的内部控制制度,检查被审计单位的经济性、效率性和有效性,对审计目标作出结论,根据审计结果撰写审计报告,与被审计单位交换意见。
瑞典社会保障审计把内部控制制度作为一项主要内容,并给予特别关注。之所以这样,主要是出于七个方面的考虑:一是社会保障方面的法律法规过于复杂,经常修改;二是社保资金量很大;三是社保机构440个,机构多;第四,计算机系统每年处理6543.8+0.3亿个账户;第五,计算机系统要运行14个软件,还要调用户籍、税务等方面的信息,处理量非常大;第六,影响一个数据正确性的因素很多,比如税务信息、人口年龄、工作时间、居住地、联系方式等等;第七,计算机系统不统一。
在审计内部控制系统时,我们主要做三项工作。一是描述内部控制系统是如何工作的;二是分析各项内控制度的风险和重要性;三是提取相关会计数据和资料进行核查。审计后要达到四个目标:一是有效性(授权),主要检查内部控制制度是否能有效发现工作中的问题。二是完整性,主要检查内控制度是否存在缺陷。第三是准确性。核对相关人员的收入、年龄、住址、出生数、同居情况、婚姻状况是否准确。如果不准确,很可能直接影响保险金的给付。四是一致性,主要检查电脑信息是否一致。如果不一致,就会产生错误。
瑞典向议会报告有三种形式:一是被称为一号报告的财政审计报告,主要反映政府及其部门上一年度的财政收支情况和存在的问题;二是审计报告,称为二号报告,主要反映上一年度的审计工作;第三,绩效审计特别报告,称为3号报告,主要反映议会感兴趣的特殊情况。社会保障审计项目根据审计结果的性质,决定以何种形式向政府报告。
三、启示与思考
(一)重视社会保障立法
瑞典自1890年通过了疾病保险的社会保险立法后,又通过了国民普遍年金保险法和国民保险法,拥有完整的社会保障法律体系。瑞典的社会保障立法不仅早,而且由于立法的及时补充和修改而完善,能够满足社会保障深化和细化的需要,并能由健全的社会保障法律体系强制执行。我国目前没有社会保障方面的法律,劳动和社会保障部门只能按照行政法规开展工作。法律层次不高,规定不够明确,实际执行困难。为落实十六大报告提出的完善社会保障体系的要求,建议尽快出台社会保障法,为完善社会保障体系奠定良好的法律基础。
(二)明确由税务机关代征社会保险费。
在1984之前,瑞典是由社会保障部门负责征收社会保险费,但从1985开始,这个任务完全委托给了税务部门,而且执行得非常好。瑞典建立了完善的社会保障管理体系,税务部门负责征收社会保险费,登记相关缴费信息;财政机关负责编制社会保险预算,向社会保障部门拨付资金;社保部门负责将各种社会保险金发放到领取人手中。税务机关征收的社会保险费按照财政体制上缴中央和地方,通过财政预算分别用于社会保障。我国规定,社会保险费可以由税务机关征收,也可以由社会保险机构征收。征缴部门不统一,费率不统一,执行政策规模不统一,政策多,是造成养老保险费征缴基数不清的重要原因。社会保险费由税务部门征收,财政部门和社保部门各负其责,可以形成更加完善的社会保障体系。
(三)尽快建立社会保障预算。
瑞典中央政府公共社会保障支出占财政支出的50%,社会保障支出占国民生产总值的60%。而我国财政没有固定的预算保障,很多国有企业参保但不缴费,还有相当一部分非国有企业和用人单位不参保不缴费,但需要缴纳的保险金不能少,使得养老保险基金捉襟见肘。目前“随行就市”的补贴方式虽然能解决一地一策,但不是长久之计。为了更好地维护社会稳定,为全面建设小康社会创造条件,必须尽快建立社会保障财政预算。
(D)建立* * *享有高度的信息系统。
从20世纪70年代开始,瑞典国家社会保障局建立了强大的计算机信息系统,7500个软件,1.5万台计算机同时工作,每年发送3000万封邮件。这是一个由中央政府投资,全国社保系统使用的系统,完全实现了信息共享。同时,每个人的收入,有多少人参加社会保险,有多少人缴费,有多少人到了领取养老金的年龄等信息都是税务部门掌握的,社保局定期从税务局获取,信息在社保部门和税务局之间充分共享。有关部门很难了解我国的参保和缴费情况。不同的社保项目,不同的地区有不同的计算机系统,自己开发软件的情况比比皆是。与其他部门的信息共享就不用说了,就是社保系统内部也很难实现信息共享。中国可以借鉴瑞典的做法,建立一个全国性的社会保障信息服务网络。
(五)社会保障审计应注重管理。
瑞典的国家社会保障体系和法律体系相当健全完善,发生严重违纪违规行为的可能性很小。审计机关主要对制度的缺陷、操作程序的规范性和执行过程中的效率进行审计。审计机构将向议会报告发现的问题,议会将采取相应行动。目前,我国社保审计发现的违反财经纪律问题总量不大,性质严重。把重点放在反映财政收支存在的问题上是没有效果的,而把重点放在反映社会保障制度本身的缺陷和管理中存在的问题上,然后针对这些问题提出有效的建议,审计的作用会大很多。
瑞典是北欧发达的资本主义国家,其社会保障制度是“北欧”模式的典型代表。1901工伤保险实施后,经过60年的不断完善,国家于20世纪60年代建立了较为完善的社会保障体系,提供各种收入保障和医疗、住房等福利,涉及老人、残疾人、儿童、妇女、贫困家庭等不同群体。安检物品几乎包罗万象,堪称“从摇篮到坟墓”。
瑞典作为传统的高福利社会,多年来养老保险制度发展稳定,社会稳定。然而,随着人口老龄化的发展,整个人口增长缓慢。截至2002年4月,我国退休人员654.38+0.586万人,约占总人口的20%,每年养老金支付达到654.38+0.53亿瑞典克朗(下同)以上,以至于在654.38+0.5%的缴费率中,有654.38+0.6个百分点。现行制度最大的弊端是,不管每年缴费多少,养老金都是最高收入年份15年平均收入的80%。只考虑物价增长指数,社会经济增长没有变化,所以养老金只能增加不能减少。现行的养老金制度是20世纪60年代制定的。如果不改革,将是国家和社会难以承受之重,必然导致现行养老保险制度的崩溃。有鉴于此,瑞典政府和各方都认为改革是必要的。
瑞典的养老保险制度改革已经酝酿了十几年,议会五个政党一致同意批准,并没有在雇主、雇员乃至整个社会引起大的波动。原则上,新系统于2003年开始实施,但新旧系统的过渡、IT系统的连接和数据转换以及必要的宣传准备工作已经开展。新制度的要点如下:
首先是考虑个人一生的工资收入。旧制度在计算养老金时只考虑了最高收入15,而新制度考虑了个人从工作到退休的全部工资收入,包括工资、4岁以下子女护理津贴、上大学津贴和服兵役收入。
第二,贡献率还是18.5%。改变的是16个百分点用于当期支付,2.5个百分点存入个人账户。个人有权支配,但不能提现。他们可以独立判断风险,并通过国家或私人建立的基金会增加价值。社保部门逐年统计个人账户金额,退休时每年平均发放。
第三,失业工人最低生活津贴制度保持不变,目前为每月4500克朗。享受这一待遇的条件是,必须在65岁(含)以后退休,并在瑞典居住40年以上。
第四,对失业最低收入人群的住房补贴政策保持不变。由于瑞典的住房租金较高,要给失业者相当高的房租补贴,需要满足以上两个条件。目前有35.5万人享受这一政策。
第五,退休人员养老金的数额。现行制度只与物价指数挂钩,新制度也与经济增长率挂钩。例如,如果物价指数为3.1%,如果经济增长率为0,那么养老金增长率为3.1%;如果经济增长率为0.7%,养老金增长率为3.1%+0.7% = 3.8%;如果经济增长率为-1.0%,养老金增长率为3.1%+(-1.0%)= 2.1%。
新制度有两个显著特点:第一,新制度的最大特点是个人无法确切知道自己提前退休时能拿到多少养老金。由于物价指数和经济增长率是由国家统计局提供的,与个人意志无关,而每个人的预期寿命又很难确定,所以新制度虽然可以让人们知道自己和雇主付出了多少,但无法确切知道自己退休时能拿到多少养老金。其次,新制度鼓励人们工作更长时间。瑞典法定退休年龄为65岁,新制度采用61岁后退休的灵活方式。如果退休人员想获得和旧制度一样多的养老金,他们必须多工作几年。在旧制度下,正常退休人员可以拿到80%的养老金。在新制度下,正常退休人员只能拿到60%的养老金,再工作5年才能拿到80%的养老金。当然,这与瑞典人口增长率低、劳动力需求大有关,而不仅仅是养老保险制度本身。
为了不引起社会震动,瑞典的养老保险制度改革实行“老办法、中办法、新办法”,按照不同的方法给不同年龄的人计算养老金。1937之前出生的人适用旧制度,1938至1954之间出生的人适用新老制度比例不同,1954之后出生的人完全适用新制度。比如1938出生的,新系统占4/20,旧系统占16/20;1944出生的,新旧系统各占一半:1953出生的,新系统占19/20,旧系统只占1/20。
世界上没有什么是完美的。虽然瑞典的养老保险制度改革进展顺利,但也不是没有问题。主要原因是新老系统间IT系统衔接计算工作量过大且情况较为复杂,相关部门间的协调配合有待加强。
二、瑞典的社会保障审计
瑞典国家审计局负责国家社会保障基金的财务收支和绩效审计。审计署第四司负责社会保障基金的财务收支审计,第五、六司负责社会保障基金的绩效审计。
瑞典社会保障审计的主要对象是国家社会福利管理局及其440个社会福利办公室(即社会保障机构)。审计人员可以根据工作需要,到国家税务局、人口统计局和其他提供社会保障基础数据的有关部门调查核实有关情况和数据。
瑞典社保财务审计和绩效审计的内容很多,主要包括社保资金是否正确分配,社保机构内部控制制度是否完善,社保计算机系统是否完善并安全运行,社保法律法规是否得到全面准确的执行,社保机构工作人员的专业工作是否符合工作程序。
瑞典社会保障审计采用的主要方法是计算机技术支持下的表格法。瑞典社保审计* * *有三种形式。第一张表是社保计算机软件运行审核表。该表设计有审计部门、审计项目、审计人员、被测软件各环节操作、审计结论等栏目。社保审计人员对社保计算机业务系统进行审计后,即可完成此表,并对计算机软件在各项社保项目中的运行情况得出审计结论。第二种形式是符合法律法规的审核形式。此表设计有瑞典社会保障法律法规的规定、不执行的可能性、实际执行、法律法规的规定与实际执行的差距、审计结论等栏目。社保审计人员对被审计单位进行审计后,只要填写此表,就可以得出被审计单位执行社保法律法规情况的结论。第三表是社会保障管理人员执行工作程序的审计表。根据瑞典相关法律法规和社会福利总局规定的工作程序,在本表中设置相应栏目。社保稽核人员对经办机构工作人员的工作程序进行检查后,可以对工作人员是否严格执行工作程序以及不执行的结果做出结论。
瑞典的社会保障审计有明确的审计目标,主要是检查预算资金是否及时拨付,资金是否按规定使用,资金使用是否有效,是否符合国会的要求。
瑞典社会保障审计的审计程序与其他审计基本相同,也分为制定审计计划、审计实施和审计报告三个阶段。一般来说,要完成整个审计程序,要做好多方面的工作,涉及收集被审计单位的组织结构、人员情况、年度财务预算等信息,确定重要程度和审计风险,制定审计工作计划,检查和评价被审计单位的内部控制制度,检查被审计单位的经济性、效率性和有效性,对审计目标作出结论,根据审计结果撰写审计报告,与被审计单位交换意见。
瑞典社会保障审计把内部控制制度作为一项主要内容,并给予特别关注。之所以这样,主要是出于七个方面的考虑:一是社会保障方面的法律法规过于复杂,经常修改;二是社保资金量很大;三是社保机构440个,机构多;第四,计算机系统每年处理6543.8+0.3亿个账户;第五,计算机系统要运行14个软件,还要调用户籍、税务等方面的信息,处理量非常大;第六,影响一个数据正确性的因素很多,比如税务信息、人口年龄、工作时间、居住地、联系方式等等;第七,计算机系统不统一。
在审计内部控制系统时,我们主要做三项工作。一是描述内部控制系统是如何工作的;二是分析各项内控制度的风险和重要性;三是提取相关会计数据和资料进行核查。审计后要达到四个目标:一是有效性(授权),主要检查内部控制制度是否能有效发现工作中的问题。二是完整性,主要检查内控制度是否存在缺陷。第三是准确性。核对相关人员的收入、年龄、住址、出生数、同居情况、婚姻状况是否准确。如果不准确,很可能直接影响保险金的给付。四是一致性,主要检查电脑信息是否一致。如果不一致,就会产生错误。
瑞典向议会报告有三种形式:一是被称为一号报告的财政审计报告,主要反映政府及其部门上一年度的财政收支情况和存在的问题;二是审计工作报告,被称为二号报告,主要反映上一年度的审计工作;第三,绩效审计特别报告,称为3号报告,主要反映议会感兴趣的特殊情况。社会保障审计项目根据审计结果的性质,决定以何种形式向政府报告。
三、启示与思考
(一)重视社会保障立法
瑞典自1890年通过了疾病保险的社会保险立法后,又通过了国民普遍年金保险法和国民保险法,拥有完整的社会保障法律体系。瑞典的社会保障立法不仅早,而且由于立法的及时补充和修改而完善,能够满足社会保障深化和细化的需要,并能由健全的社会保障法律体系强制执行。我国目前没有社会保障方面的法律,劳动和社会保障部门只能按照行政法规开展工作。法律层次不高,规定不够明确,实际执行困难。为落实十六大报告提出的完善社会保障体系的要求,建议尽快出台社会保障法,为完善社会保障体系奠定良好的法律基础。
(二)明确由税务机关代征社会保险费。
在1984之前,瑞典是由社会保障部门负责征收社会保险费,但从1985开始,这个任务完全委托给了税务部门,而且执行得非常好。瑞典建立了完善的社会保障管理体系,税务部门负责征收社会保险费,登记相关缴费信息;财政机关负责编制社会保险预算,向社会保障部门拨付资金;社保部门负责将各种社会保险金发放到领取人手中。税务机关征收的社会保险费按照财政体制上缴中央和地方,通过财政预算分别用于社会保障。我国规定,社会保险费可以由税务机关征收,也可以由社会保险机构征收。征缴部门不统一,费率不统一,执行政策规模不统一,政策多,是造成养老保险费征缴基数不清的重要原因。社会保险费由税务部门征收,财政部门和社保部门各负其责,可以形成更加完善的社会保障体系。
(三)尽快建立社会保障预算。
瑞典中央政府公共社会保障支出占财政支出的50%,社会保障支出占国民生产总值的60%。而我国财政没有固定的预算保障,很多国有企业参保但不缴费,还有相当一部分非国有企业和用人单位不参保不缴费,但需要缴纳的保险金不能少,使得养老保险基金捉襟见肘。目前“随行就市”的补贴方式虽然能解决一地一策,但不是长久之计。为了更好地维护社会稳定,为全面建设小康社会创造条件,必须尽快建立社会保障财政预算。
(D)建立* * *享有高度的信息系统。
从20世纪70年代开始,瑞典国家社会保障局建立了强大的计算机信息系统,7500个软件,1.5万台计算机同时工作,每年发送3000万封邮件。这是一个由中央政府投资,全国社保系统使用的系统,完全实现了信息共享。同时,每个人的收入,有多少人参加社会保险,有多少人缴费,有多少人到了领取养老金的年龄等信息都是税务部门掌握的,社保局定期从税务局获取,信息在社保部门和税务局之间充分共享。有关部门很难了解我国的参保和缴费情况。不同的社保项目,不同的地区有不同的计算机系统,自己开发软件的情况比比皆是。与其他部门的信息共享就不用说了,就是社保系统内部也很难实现信息共享。中国可以借鉴瑞典的做法,建立一个全国性的社会保障信息服务网络。
(五)社会保障审计应注重管理。
瑞典的国家社会保障体系和法律体系相当健全完善,发生严重违纪违规行为的可能性很小。审计机关主要对制度的缺陷、操作程序的规范性和执行过程中的效率进行审计。审计机构将向议会报告发现的问题,议会将采取相应行动。目前,我国社保审计发现的违反财经纪律问题总量不大,性质严重。把重点放在反映财政收支存在的问题上是没有效果的,而把重点放在反映社会保障制度本身的缺陷和管理中存在的问题上,然后针对这些问题提出有效的建议,审计的作用会大很多。