公务员工资从1998到2014
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新中国成立以来，公务员工资管理权限经历了从高度集中到有限分权，再到分权的过程。2006年，薪酬改革再次将薪酬管理的权限集中在中央。公务员工资改革陷入了中央和地方关系的怪圈:一放就乱，一乱就收，一收就死。60年来历经数次改革的中国公务员薪酬制度，正陷入一个各方不满的怪圈。应该给公务员涨工资吗？这个话题一直都是舆论热点，一直都不清楚。停滞八年后，最新一轮公务员薪酬改革也已迫在眉睫，但新的争议再次出现。本文具有一定的参考意义。
2013国家公务员考试，仍有138万人竞争12901职位(竞争比约为107: 1)，其中最热门职位的竞争比高达9411: 65438。换句话说，即使最近的“八项规定”挤出了公务员的一些额外收入，但这仍然是一个诱人的金饭碗。
我国公务员的薪酬制度正陷入一个各方不满的怪圈:公务员合理加薪还可能引起人们“拍砖”，人事部门长期压制加薪会导致公务员不满，也会导致地方政府变相给员工加薪。
笔者近六年的跟踪研究发现，公务员薪酬管理的一大症结在于中央与地方的关系。新中国成立以来，公务员工资管理权限经历了从高度集中到有限分权，再到分权的过程。2006年，薪酬改革再次将薪酬管理的权限集中在中央。
1956集中工资系统
1956的工资体系最为集中。国家干部适用同一薪级表，分为30个薪级。同级别干部的收入在不同地区是不一样的，全国分为11个工资区。当时干部的平均工资高于全社会。
第一个工资制度是1956出台的。
之前，为了巩固政权，解放战争后中央政府集中处理一些相关事务，经济建设的权限交给地方政府。问题随之而来，人才流失问题在当时非常突出。很多又红又专业的干部选择留在地方政府，有的是从中央调到地方照顾家庭，有的是因为地方政府可以让干部创造性地开展工作。然而，新中国成立几年后，中央政府开始有意识地逐步接管权力，提高中央权威。在这种背景下，1956的工资制度应运而生。
这个时候的工资制度是最集权的。当时，全国各地的干部都实行同样的工资制度。在这份工资单中，政府雇员被分为30个工资等级，第一至第三等级支付给最高级的领导干部(如主席、总理、副总理等。).同一工资级别的干部，不同地区收入不同，全国分为十一个工资区。新疆等地干部收入比其他地方高。
对于人事干部来说，没有什么比工资单更方便的了。但负面效应也是层出不穷，人事管理官员无法应对不同情况。地方政府想出了很多补偿方式，比如提供房屋、托儿所、理发店、食堂等。这种方法变相地削弱了正式工资制度的效力。看似中央政府对工资管理事项有绝对权威，但实际上地方执行脱离了正常轨道。
值得注意的是，工资管理与财务管理的关系极为密切。如果地方政府对财政支出有很大的控制权，可能会用一部分公共资源来提高职工的福利。1956之后的30年工资制度虽然是集权管理机制，但随着财政管理权限的变化——分权与集权交替，工资制度的实际执行也出现了多次波动。
总的来说，当时干部的平均工资是高于全社会的，但干部的实际收入与自身的努力和责任关系不大，与所在机构和地区的财政吸纳能力关系很大。虽然在一份工资表下，这段时间地方干部的工资分配出现了分歧，当然，严重程度还相差甚远。
有限分散1985工资制度
虽然分权有限，但当时社会平均主义盛行，地方政府在工资管理上鲜有创新，“下海”和人才流失问题逐渐凸显。
1980的旋律主要是去中心化。
就工资的分散管理而言，国家现阶段提出的政府机构改革起到了重要的铺垫作用。当时有* * *认为，中国政府减员三分之一，地方政府减员更多。认为在减员的基础上建立有效的干部薪酬制度以吸引人才极为重要。这些说法现在都是常识了。当时“文革”刚结束，他们还很抵触。因此，一些开明人士支持干部制度改革和工资改革的重要性不可低估。
改革开放初期，中央也多次批准干部涨薪。虽然这些计划阻力很大，政府财政赤字扩大，但工资改革的思路已经奠定。
1985的工资制度与1956完全不同，采用结构工资制(沿用至今)。换句话说，我们不能简单地根据一个干部的工资水平来判断他的工资水平。工资分成几个单位，每个单位承担不同的职能。比如1985的工资分为基本工资、岗位工资、工龄津贴、奖励工资。基本工资是维持一般工作人员的基本生活费，而工龄津贴反映的是一个干部工作的年限。
1985还明确了工资分类的管理权限。当时的工资改革文件提出，“中央、省、自治区、直辖市国家机关行政管理人员和专业技术人员的岗位工资标准，由国家统一规定。省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员和专业技术人员的岗位工资标准，由各省、自治区、直辖市在本方案所附的省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员岗位工资标准和国家安排的工资增长指标范围内制定。”
之所以叫有限放权，在于中央对工资、奖金、津贴的原则性规定。而工资管理(包括确定岗位工资)，各部门和地方政府都有一定的自主权。
尽管权力下放有限，但平均主义在当时的社会中占了上风。因此，地方政府在工资管理上的创新很少，“下海”和人才流失的问题逐渐凸显。
逐渐壮大的私营企业实行灵活的工资政策，工资水平基本与市场相匹配。当时民间有句话叫“卖茶叶蛋不如造导弹。”这种所谓的“倒挂”与公共部门僵化的工资制度有关。在1980年代中期，邓小平在深圳河边的一个小渔村询问一位当地农民的收入。他的女儿邓荣怕他听不见，就大声说:“老头，你的工资比你高。”
1993工资制度:持续放权，地区津贴诞生。
地区补充津贴成为地方工资分权管理的重要政策工具，也使公务员工资管理陷入各种非议。比如“中饱私囊”，一些重要部门各种额外收入，成为公务员津贴的来源。
8年后，在《国家公务员暂行条例》实施的背景下，进一步放权的1993工资制度出台。“大脑倒挂”现象因为新的“地区津贴制”得到了一定程度的缓解，但也诱发了更大的负面效应，为十几年来工资管理的混乱埋下了伏笔。
2014年7月30日河南濮阳市开州北路与绿城路交叉口附近的绿城小区，市民习惯称之为“公务员小区”。
1991年，时任人事部部长赵东万和中国社会科学院副院长刘国光共同主持了“工资改革理论研究课题组”，该课题组的研究意见影响了1993年的工资改革。该小组的研究报告指出，适当的工资分权管理将提高公务员的工作效率，有利于吸收人才和精简公务员队伍。
课题组还提出了工资指数，与当地的通货膨胀率、财政收入增长率、国企增长率挂钩，让地方政府在调整当地公务员工资时有依据。这个思路和目前很多发达经济体进行的薪酬调查还是比较接近的。不幸的是，这个工资指数没有被采用。
1993工资改革序言中提到“防止出现高等级、高层次职务工资”。这就是工资制度集权或有限分权的遗留问题——如果中央制定的工资标准与当地生活水平大相径庭，那么地方政府就会想方设法通过高等级、高层次的岗位工资来满足当地公务员的一些合理(包括不合理)要求。
1993的工资改革回答了地方的诉求，引入了地区津贴制度。
地区津贴分为艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。艰苦边远地区津贴主要适用于一些特殊地区，在执行过程中争议不大。地区补充津贴是根据当地经济发展水平和生活费用确定的，同时要考虑公务员工资水平和企业职工工资水平的差距，从一开始就被赋予了非常繁重的任务。要努力弥补中央制定的工资与当地实际生活水平的差距，也要弥补当地公务员工资与其他企业工资的差距。
繁重的地区补充津贴成为地方工资分权管理的重要政策工具，也使公务员工资管理陷入各种非议。1993年工资改革文件明确提出，1994年适时出台地区补充津贴细则。到目前为止，这个承诺还没有兑现。时任人事部部长宋德福在多个场合解释了细则没有出台的原因，主要是经验和人力不足。
工资下放管理后，地方政府和用人单位可以灵活运用地区附加津贴调整本地区、本单位的工资，也可以在人事管理上有所创新。比如深圳政府在人事管理上做了一些创新。但是，工资“双不平衡”问题仍然难以解决。高级人才的工资远远低于企业同类员工，而低技能公务员的收入却高于企业同类员工。
与此同时，地区附加津贴显示出巨大的负面效应，成为“自肥”工具。一些重要部门有各种额外收入，其中一部分成为补贴的来源。地区津贴与当地生活成本和工资差距关系不大，完全取决于政府部门的吸纳能力。
2006年重新集中的工资制度
在各种非议下，2006年工资改革全面集中。财政部综合司还挂了个牌子，“清理规范津贴补贴办公室”。
因此，2006年工资改革的重要目标是规范补贴。2006年工资改革文件之初就明确提出:“着力解决当前公务员收入分配领域的突出矛盾，逐步缩小地区间收入差距，推进公务员队伍建设，促进廉政建设。”
各地公务员的工资收入差别很大。即使在省内，公务员之间的收入差距也是非常大的。2001广东有关部门做了一个官方的薪酬调查，发现深圳的文员或者东莞的科长的薪酬水平比其他大部分地方的处长都要高。
乱发放补贴与腐败有很大关系。很多部门以权谋私，虽然最后垄断私利的不是部门负责人，而是共同分享“收益”的整体员工。政府的掠夺行为与公共服务背道而驰。
在各种非议下，2006年工资改革全面集中。财政部综合司还挂了个牌子，“清理规范津贴补贴办公室”。在很多相关工作中，纪委和监察部门也有参与，他们的目标是管理工资收入分配问题以及廉政建设。在这个过程中，薪酬管理出现了一些关键词。比如“阳光工资”、“同城同等待遇”、“限高稳中低扶”。
“阳光工资”是指所有公务员的工资都是公开透明的，但这个“阳光”主要是内部的。
“同城同等待遇”是指在一个城市工作的公务员，无论是在财政局还是文化局工作，如果资历相同，工资应该是一样的。
“限高、稳中、扶低”是公务员薪酬管理中的一个新词。限高是为了给一些油水部门的额外收入封顶；“少收”就是增加基层公务员和“清水衙门”的工资；“稳”就是保持分配合理的部门工资水平。
规范补贴的目标是实现工资管理的内部透明，部门和地区之间的工资差距不应过大。但中央至今没有明确列出相应的标准。
至于中央政府的征收权，主要是通过工资审批权限来进行的。按照目前的做法，地方的补贴标准要按照“下管一级”的办法报请上级政府批准。即县里的津补贴标准要由市政府审批。
重新集权后，“双失衡”依旧。
各级地方政府需要转变职能，改善公共服务，但目前公务员工资的集中管理是一大障碍。
工资管理权限变化的背后是财务管理权限的变化。自1980年代以来，地方政府逐渐获得了重要的财政管理权，这对地方经济的发展大有裨益。许多西方学者认为，中国财政分权很好地解决了权责和激励机制问题，为中国经济腾飞做出了重要贡献。
公务员的工资水平&；薪酬设置的集中关系。
1994实行分税制后，政府财政收入趋于集中，而支出则高度分散。所以地方政府有空间设定各项支出的轻重缓急。在此基础上，一些地方政府和部门利用补贴制度变相提高公务员工资，引发中央政府在2006年重新定义工资管理权限。
问题是，再次集中管理后问题解决了吗？
六年来，笔者在中东部地区做了多轮公务员薪酬管理调研。总的发现是，津贴补贴的规范化程度确实提高了，清水衙门、油水署的很多公务员工资已经接近甚至持平。
然而，2008年，笔者在一份省级党报上看到了这样一封有趣的信。提交人是当地税务部门的一名官员。他认为阳光工资后收入没有差别，收税员变得懒惰懈怠。当地政府为了鼓励，在完成一定的税收任务后，给予额外的报酬(不一定是货币形式)。换句话说，地方政府正在用更巧妙的方法来增加公务员的实际收入。
这种情况并不是个例。“双不平衡”问题在集中管理下并没有得到解决。高级公务员和初级公务员工资差距小，高级干部要么工资外福利高，要么选择跳槽下海，要么干脆通过各种方式“中饱私囊”。另一方面，初级公务员的实际工资还是很有吸引力的，公务员考试依然火热就是明证。
从世界范围来看，公务员薪酬管理的权限趋于分散，重要原因是“双失衡”——低层次公务员岗位的薪酬高于私营部门同类岗位，而高技能、高层次岗位的薪酬低于私营部门同类岗位。从公共部门的发展趋势来看，对高技能人才的需求在增加，而一些低技术含量的工作可以外包给一些私营部门。用中央政府制定的工资管理模式，很难处理“双失衡”问题，也很少关注当地劳动力市场的现状。因此，许多发达国家要求基层政府人事部门分权，各种工资管理创新也在公共部门进行。
为了适应市场经济的需要，各级地方政府需要转变职能，改善公共服务。然而，目前公务员工资的集中管理是政府转变职能的一大障碍。
解决分权框架下的合法性问题
公务员工资陷入了中国中央政府和地方政府关系的怪圈:一放就乱，一乱就收，一收就死。
西方国家近年来政府改革的经验表明，三次政府改革至关重要。第一，财政管理和预算改革；二是官员队伍内部的组织变革；三是公务员薪酬制度改革。因为公务员工资改革争议很大，大多数国家都是从前两项入手。但是，薪酬改革一旦失败，之前改革的成效就会大打折扣。
对中国来说，公务员工资改革的重要性无需赘述。最新的消息是，新一轮公务员工资改革正在酝酿中，总体目标是“调整工资结构，拓展晋升空间，建立比较机制，实施配套改革”。
从历史上看，我国公务员工资改革陷入了中央与地方关系的怪圈:一放就乱，一乱就关，一关就死。
要走出目前的困境，重塑中央与地方的关系至关重要。一些研究中央与地方关系的学者早就指出，集权与分权不是零和博弈。分权并不意味着削弱中央政府的权威。在一些操作层面放权，有利于中央政府掌控大局。
在有关公务员工资管理的问题上，中央政府可以制定工资结构和工资指导原则。更直接的是，中央政府可以制定全国和各省的工资总额，地方政府可以在此约束下自主决定工资管理的具体实施方案。
更重要的是，工资制定的法律依据要在分权的框架下解决。从发达国家的经验来看，如果民众希望对公务员的薪酬有一定程度的认可，立法机关对薪酬方案的事先审核极为重要，还需要进入舆论机关的辩论和审核。这样公务员拿到相应的工资(甚至高薪)，也有了民意基础和程序公平。这也是之前产业资本改革没能抓住的重点。