中国社会政策的类型
关键词:社会政策概念/发展/作为社会行动/作为学术研究
近年来，随着民生逐渐成为全民关注的热点话题之一，关于社会政策的讨论和研究如火如荼，社会政策一词经常见诸报端。然而，纵观文献，我们会发现社会政策是一个被广泛使用但缺乏公认定义的概念。关于社会政策的范围及其制定和实施过程，学者们一直有不同的看法。很多学习或研究相关科学的学者和学生，或许能够列举出哪些政策属于社会政策，或者区分出某个具体的政策是否属于社会政策，但如果要回答什么是社会政策，可能很多人会很尴尬。
本文旨在深入分析社会政策的概念，从而加深对社会政策内涵的理解。笔者将从“经”和“为”两条主线梳理社会政策概念的发展、基本内涵和主要争议。在纵向上，作者描述了社会政策概念及其内涵的演变过程；在横向上，作者从学术研究和社会行动两个层面分析了社会政策概念的含义，以澄清主要的学术争议。
第一，社会政策概念的发展
社会政策是历史的产物，而不是逻辑的产物(Alcock，1999)。今天的许多术语和概念是对过去的回应或发展。回顾和分析这一演变过程是我们理解和澄清这些术语的重要途径。
(一)社会政策的起源
一般来说，最早提出社会政策概念的人是阿道夫·瓦格纳(1835-1917)，19世纪Verein Fur Sozialpolitik的骨干成员之一。他在1891发表的论文中，将社会政策定义为“以立法和行政手段消除分配过程中各种不利因素的国家政策”(曾，1998: 165)。当时德国社会收入分配不公加剧，贫困人口增多，导致劳资矛盾尖锐。历史学派的瓦格纳和他的同事们认为，这些不符合伦理道德的社会问题在很大程度上是自由竞争带来的。因此，他们建议国家加强对生产、分配、消费等经济过程的干预，运用立法和行政手段调节财产性收入和劳动性收入分配不均。
显然，瓦格纳的社会政策概念充满了政治经济学色彩，这与他作为历史学派代表人物之一的角色是相符的。他认为社会政策是与财政政策和税收政策平行的公共政策。与今天的社会政策概念相比，他的概念更强调国家对社会的控制，而不是促进公民的福利。但需要指出的是，历史学家对社会政策发展的最大贡献不是提出了社会政策的概念，而是提出了国家干预经济和社会生活的思想，这成为19世纪德国俾斯麦政府率先建立社会保险制度的思想基础，从而推动了以社会保障制度为核心内容的社会政策的发展。
(2)社会管理阶段
总的来说，这一阶段社会政策的发展深受费边福利国家主义的影响。费边主义者认为，国家和政府是社会福利和社会服务的主要承担者；为了解决社会问题和需求，政府应该通过政策干预为公民提供市场无法满足的帮助和保护。这一思想成为战后20年福利国家形成的理论基础，也是现阶段社会政策学术研究和政治争论的主题。福利国家蓝图的设计者、被誉为“福利国家之父”的贝弗里奇深受费边主义的影响。
正是在这种意识形态的控制下，社会政策的教学主要侧重于如何管理福利，目的是满足社会工作者和其他专业人员的需求，并将他们培训为福利服务提供者。同样，对社会政策的研究主要集中在对社会需求的测量，特别是对贫困和其他社会问题的测量，以此为政府干预的合理性提供证明(Alcock et al .，2003: 5)。因此，现阶段社会政策研究和教育的重点是社会管理，关于社会政策的课程称为“社会管理”，社会管理和社会政策这两个术语经常互换使用，尤其是英国社会政策大师R.M. Titmus。
我们先来看看英国社会政策的两位创始人马歇尔和蒂特莫斯是如何定义社会政策的。马歇尔在《社会政策》一书中将社会政策定义为“关于政府行为的政策，即政府通过提供服务或收入对公民的福利产生直接影响。因此，社会政策的核心内容包括社会保险、公共援助、卫生和福利服务以及住房政策”(马歇尔，1965: 7)。显然，在他看来，社会政策的主要研究对象是广义的社会服务，这完全符合社会管理的内涵。
Titmus对只有社会服务才是社会政策的研究对象这一观点提出了挑战。他认为，所有为了满足某些个人需求和/或服务于广泛的社会利益的集体干预，大致可以分为三类:社会福利、财务福利和职业福利(Titmus，1964: 42)。这里的社会福利指的是社会服务，或者那些“直接的公共服务(如教育和医疗保健)和直接的现金支付(如养老金和援助)”。财政福利是指具有明确社会目标的特别减税和退税措施。例如，在许多发达国家，参与慈善捐赠、社会保险或抚养子女的公民可以获得所得税减免，从而增加他们的净可支配收入。Titems将其视为一种转移支付。职业福利又称附带福利，是指企业提供的与雇佣或缴费记录相关的各种内部福利，可以现金或实物支付，往往由政府依法强制执行，如补充医疗和养老保险、子女教育和住房补贴、带薪休假等。Titmus认为社会福利只是冰山一角或露出水面的部分，而金融福利和职业福利才是社会政策冰山的水下部分，在社会政策中占据主要地位(Titmus，1968: 192-193)，这也是他极力反对马歇尔观点的原因。
尽管许多人怀疑从如此宽泛的角度定义福利是否合适，但现在政策研究者、政策分析师和决策者自己都意识到每一种政策都对公民的福利产生重要影响，并且大量证据表明，在过去几十年中，金融福利和职业福利的增长至少与传统社会支出的增长一样快(Gilbert &: Terrell，2003: 66-67)。蒂特莫斯的社会政策理论的贡献在于将社会管理转化为对社会政策的分析和研究，并试图探索和解释国家权力为什么以及如何影响各类财政、福利和环境资源的社会分配。
相对而言，美国学者对社会政策的定义似乎更宽泛。他们将社会政策视为“社会”政策，而不仅仅是“社会福利”政策。吉尔认为，社会政策体系是生活方式的指导原则，其发展动力来源于人类基本的感官需求。社会政策系统通过一系列制度过程和相关功能运作，并形成一些与生活方式相关的结果变量(Gil，1992: 24-25)。显然，与其他人的定义不同，吉尔认为社会政策不是单一的，而是组合的，即社会政策体系，尽管这些社会政策之间的关系不一定非常密切。通过对现有文献的全面回顾，吉尔看到了学者们在界定社会政策过程中的不确定性和局限性。他试图跳出这个定义困境，从中抽象出一个普遍适用的社会政策体系模型。吉尔认为，这是可以做到的，因为“尽管在形式、目标和类别上存在差异，但所有社会政策都应直接或间接涉及相同的领域，并通过相同的社会存在过程运作”(吉尔，1992: 20)。也就是说，经济、就业、卫生、教育和经济保障、住房、交通、税收等各种政策都会对相同的基本领域产生影响，涉及相同的过程。社会政策系统的模型应能区分社会政策的所有关键变量，有助于分析具体的社会政策、政策系统及其后果，并有助于制定其他政策和政策系统。
吉尔的定义在一定程度上得到了美国社会政策学者和社会工作者的认可。例如，在《美国社会工作词典》中，社会政策被定义为“一个社会的活动和原则，指导社会干预和协调个人、群体、社区和社会系统之间的关系。这些原则和活动是社会的价值观和习惯的结果，并在很大程度上决定了资源的分配方式及其人民的福祉水平。因此，社会政策不仅包括政府、志愿组织和普通公众提供的教育、医疗、犯罪和矫正、经济安全和社会福利等领域的计划和项目，还包括带来社会回报和社会约束的社会观点”(Barker，1999: 335)。
另一位美国社会政策教授D. S .伊特里迪斯对社会政策的定义与吉尔相同。他在《社会政策:社会发展和人类服务的制度背景》一书中指出:“作为一个领域，社会政策关系到整个社会的基本状况和发展，关系到人类与环境的关系以及个人的福祉。虽然社会政策侧重于宏观层面，但许多社会政策都是从与社会科学相关的个人、团体和社区的行为中衍生出来的。这是一个强调社会的体制和结构因素之间以及全体人口和个人之间的合作和责任分担的领域。社会政策是改变基本社会关系和社会形象，改善所有人、社会阶层和个人的生活条件和生活方式的工具。”因此，他将社会政策定义为“向所有人提供公民权利的媒介”(IATRIDIS，1994: 11)。
显然，美国学者撰写的社会政策已经成为一个包罗万象的“百宝箱”。只要涉及到人的基本需求，就有可能成为社会政策的一部分。社会政策不仅限于福利国家和社会服务。或许正因如此，美国社会工作课程中关于社会服务政策的课程名称与欧洲略有不同。在美国通常称为“社会福利政策”，在欧洲则称为“社会政策”。
(3)社会政策阶段
20世纪70年代后，国家福利受到许多新思想的挑战。虽然各种思潮的意识形态和出发点不同，但都在试图回答同一个核心问题，即国家是否应该促进福利，国家为什么要促进福利。显然，这不仅是一个社会和行政问题，也是一个政治和意识形态问题。也就是说，除了前一阶段占主导地位的社会行政主题，即社会福利和社会服务如何运作的分析，社会政策的研究范围进一步扩展到政治和意识形态领域(Alcock et al .，2003: 7)，还需要界定政府干预的边界和范围以及公共行动与市场机制的边界，换句话说就是政府、家庭、市场和志愿组织(公民社会)。这是社会政策最基本的问题。相应地，社会政策开始吸收经济学、政治学和系统科学的理论知识和方法，逐渐演变为一门独立的应用型社会科学(唐军，2004)。因此，在1987年会上，英国社会管理学会同意更名为社会政策学会。与此同时，相关部门的学科名称也从社会管理变成了社会政策。这是社会政策学科突破原有费边限制的重要标志。
在意识形态领域，如何平衡国家干预和市场力量，一直是一个有争议、无定论的话题。众所周知，社会政策是国家干预的重要形式之一，具有再分配的功能，但社会政策干预社会分配到什么程度才合适呢？学术界对此很难找到一致的看法。比如，20世纪80年代以来，学者对社会政策再分配结果的认识发生了很大变化(王卓奇，亚伦霍家，1998)。
在传统的社会管理中，社会政策主要涉及资源配置，即如何通过税收和转移支付政策有效解决公民尤其是低收入者的福利需求。因此，社会政策侧重于提供服务或收入保障，这是福利国家的主要内容。到了1980年代，社会政策被理解为决定不同社会群体的资源、地位和权力的再分配机制。这种观点的理由是，虽然以资源配置为导向的政府干预可以解决贫困问题，但不一定能实现社会平等。根据马歇尔的民权理论，现代公民权是一个从民权到政治权利和社会权利的进化过程(马歇尔，1964)。现代社会权利，除了保障基本的福利需求，还包括更重要的社会参与权。如果社会政策分配的社会资源仅仅集中在社会消费层面，它所追求的分配结果可能只是基本需求的满足，而不是社会参与的实现。换句话说，对贫困的物质救济可能只是满足了社会福利或社会资源，却无法解决贫困人口所面临的社会排斥问题，即长期与社会脱节，无法履行公民义务。因此，政府应拓宽干预范围，加强干预(包括对市场和社会的干预)，促进公民在资源、地位和权力分配上的平等。这一政策目标的动力是追求各种社会平等的理想和意识形态(性别、种族、年龄、能力、阶级和教育等。).
20世纪90年代由石油危机引发的金融危机和日益明显的经济全球化趋势，促使西方学者将目光投向超越原有社会层面的社会政策，开始关注社会政策与经济政策的关系(王卓奇，亚伦霍加，1998)。传统意义上的社会政策是用来解决发展过程中的社会民生问题的，因此被看作是为经济发展“收拾残局”的工具，即经济政策的附属品。因为它的再分配功能是将资源从生产性领域转移到非生产性领域，会减少生产性投资，对经济发展产生负面影响。那些经济不景气的高福利国家经常被指责社会支出的扩张拖累了经济。因此，社会政策和经济政策之间的关系常常被认为是不相容的。然而，20世纪90年代以后，许多国际组织、政府和社会政策研究者对社会政策只对经济产生负面影响的观点提出了不同的看法。他们认为，社会政策兼具再分配和社会投资的功能。就像教育和健康一样，社会政策具有帮助人们实现潜能的功能，是对社会资本和人力资本的投资，所以社会政策也是生产力的要素之一(对劳动力的投资)。社会政策和经济政策不再被认为是对立的，而是可以相互融合的。例如，社会政策与劳动力市场的密切合作可以提高社会生产力水平，促进经济发展，相应地，经济增长也应考虑其对社会稳定和社会凝聚力的影响(梁祖彬，2004)。
从以上分析可以看出，现阶段的社会政策概念具有以下特点:首先，社会政策跳出了国家福利模式，不仅关注公共服务，还关注政府与其他福利提供者之间的伙伴关系，以及政府作为补贴和其他机构行动的监管者的作用。其次，社会政策跳出了提供者的视角，不仅关注谁提供福利服务，还关注谁使用这些福利，谁从中受益以及如何确定这些福利的资格。第三，社会政策跳出了通过再分配提供福利的模式，不仅关注福利服务的消费，而且关注政策干预如何影响一个社会的投资和生产以及财富和权力的首次分配。这些变化将进一步加强社会政策与社会学、经济学、政治学和法学等其他类似学科的重叠与合作。正是这种多学科的灵活性构成了社会政策研究的核心特征及其在学术研究中的重要性和优势。