农田水利建设中的施工问题

土地出让收入难修水。

投入不足是农田水利建设落后的主要原因。因此，2013年中央“1号文件”首次提出从土地出让收入中提取10%用于农田水利建设。土地出让收入是指政府出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库实际支付的征地拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本支出项目后的收入。

这个指标含金量极高。2010年，全国土地出让金总额高达2.9万亿元，其中收入约8000亿元。按照10%的比例，新增农田水利建设资金将达到800亿元，超过2010年中央和地方财政资金的总和。

因为土地出让收益大部分掌握在县级政府手里，中央和省级政府对县级政府是否能全额提取并没有太大的有效控制。前几年中央“1号文件”也提出过类似的15%的提法，但实际执行情况并不理想。

土地出让收入已成为地方政府最重要的预算外收入来源，有的地方占到70%，成为地方政府的“第二财政”。但由于没有纳入预算管理，使用不规范，甚至全国土地出让的具体数字都和国土部门、财政部门不一样。

熟悉情况的人认为，一些地方会增加土地出让金成本，从而减少实际收入。

为此，有学者提出将土地出让收入改为土地出让金，按土地出让总收入提取一定比例。浙江省提出，土地出让收入的2%用于农田水利建设。据悉，2%-3%的比例获得了更多的认可。

由于各级政府负债累累，土地出让金在维持政府运转中的作用日益凸显，各级政府花在农田水利上的真金白银越来越少，不被一些学者和官员看好。水利部门的一名官员估计，最多可落实500亿元。

另一个棘手的问题是土地出让收入的地区不平衡。约75%的土地出让收入集中在东部，但东部很多地区农田水利建设任务并不重。中西部地区，尤其是农业大县，农田水利建设欠账多，建设任务重，而土地出让收入往往很少。

为此，有关部门提出了跨地区统筹使用的建议，但这遭到了一些发达省份的反对。上述专家认为，东部地区土地出让收入较高，但要做的事情多，建设规格比西部高，建设资金需求不小。

水利部农村水利司副司长倪告诉《财经》，财政部和水利部正在积极研究具体的实施政策。水利部建议，中央和省级政府统筹部分土地出让收入，支持粮食主产区和中西部地区改善农业生产条件。

中国科学院-清华大学国情研究中心副主任王亚华建议，在加强跨区域转移支付的同时，制定相应政策，允许东部地区土地出让收益用于非农田水利建设项目。

财政部、水利部已下发关于农田水利建设基金提取清算具体办法的文件——关于从土地出让收入中提取农田水利建设基金有关事项的通知，要求各地足额提取并定向使用，将土地出让收入的10%用于农田水利建设。

文件规定，农田水利建设资金专项用于农田水利设施建设，重点向粮食主产区倾斜。具体使用范围包括:小型农田水利设施、田间工程以及灌区末级渠系的新建、修缮、续建、配套和改造；丘陵地区小水坑、小水池、小池塘、小泵站、小水渠等“五小水利工程”建设；发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌、滴灌等技术；牧区农田水利建设。同时，也可用于上述农田水利设施的日常维护支出，但不得用于人员经费、公用经费等经常性支出。

中央统筹的方案还没有最终确定，但提取比例很可能在30%左右，约900亿元。

地方政府支持差异

中央“1号文件”下发后，一些县市水利局和发改委开始忙碌起来，加紧规划和上报项目。据了解，一些原本要上马的项目已经加速上马，其他因资金困难而无法上马的项目也有望中标。

“有了项目，就有钱了。没有项目，是不可能拿到钱让你统筹使用的。”山东水利厅一位官员告诉《财经》记者。由于所有的水利资金都是以项目的形式分配的，因此一些地方政府申报项目并获得国家相关部委的支持成为了一项紧迫的任务。

然而，随着中央水利投资的大幅增长，地方政府的配套缺口和压力也越来越大。

《财经》记者在多省采访了解到，县市预算内资金往往用于项目前期规划，中央投资多少、地方支持多少的“钓鱼政策”演变为地方的“反钓鱼政策”，即中央投资到位后，地方政府承诺的配套资金不到位。

2010的统计数据也证明了这一点。全年农田水利基本建设投资113915亿元，其中市级政府和县级政府投资仅97.86亿元和15275亿元，刚刚超过20%。

中国社会科学院农村发展研究所课题组认为，水利资金投资结构的变化可以分为三个阶段。第一阶段，重点水利工程投资全部由中央政府承担；65438-0997-2003年，在中央财政资金引导下，地方政府逐步增加项目配套设施，通过组织动员，扩大自筹资金比例；2004年以后，在中央财政资金的带动下，地方财政支持和自筹资金逐渐成为项目的主要投资方。

“十一五”期间，中央财政水利建设投资2934亿元，地方水利建设投资4000多亿元。不过，业内分析人士指出，地方水利建设投资的增长主要受益于省级政府。在这4000多亿元中，省级投资2947亿元，占比超过70%，拥有大量土地出让收入的区县政府仅占20%。

水利建设的投资渠道很多，如预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、金融机构贷款、外资和其他社会资金等。由于农田水利工程公益性强，社会资金往往不愿进入，政府财政资金仍是主要投资来源。

《财经》记者在多地调查发现，无论是东部还是中西部地区的县市官员，都认为中央政府应该加大投入，减少地方设施。一些中央部委官员认为，预算外土地出让收入更多，应加大农田水利投入。

与投资渠道同样重要的是农田水利建设资金的整合机制。

2009年全国人大的一份专题调研报告指出，农田水利建设直接投资项目有9个，涉及七八个国家部门，操作环节较多。其中，国家发改委、水利部负责支持大型灌区续建配套、节水改造、排灌泵站改造等项目；财政部、水利部负责小型农田水利建设补助专项资金；国家农业综合开发办公室负责农业综合开发中低产田改造项目；国土资源部和财政部负责土地开发整理项目；国家发改委和农业部负责大型商品粮基地和优质粮食产业项目。

由于涉及部门多，资金整合难度大，势必影响资金使用效率，项目监管和评估难度大。

中国社科院农村发展研究所的研究报告建议，加强省级资金整合，省级财政积极协调、归并、安排同级农田水利建设相关资金；县级政府在农田水利建设总体规划指导下，使用农业综合开发、土地整理、灌区续建、节水改造等资金。

很难建立新的管理和保护机制

政府组织的专门管理机构难以运作，末端渠系管理的非政府组织——农民用水协会实际上难以运作，往往难以发挥作用。

在实际操作中，农民用水协会的经费很难得到保障，单纯通过收取水费来疏通和维护工程也很难解决根本问题，导致农民对协会失去信心，甚至协会难以运转。

中国社会科学院农村发展研究所的研究报告指出，农村水利设施管理主体缺失、能力不足是突出问题。今后，政府应通过产权、补贴、补偿等方式大力扶持水合作组织，从根本上解决管理和保护问题。