中国农村建设用地制度改革的几个问题

回顾中国农村改革的历史，家庭联产承包责任制极大地释放了农业生产力。80年代中期开始的乡镇企业大发展，搞活了县以下经济，促进了农村非农产业的发展，如珠三角、长三角、环渤海经济区等。乡镇企业发展的一个重要原因是农村集体经济组织提供了廉价的建设用地。20世纪90年代以后，城市化进程的加快也与土地使用制度的改革直接相关。自20世纪90年代中期以来，“以地生财”作为各种城市和小城镇发展中基础设施建设的重要资金来源得到推广，促进了城市面貌和城市居民生活条件的改善，目前仍在发挥作用。可以说，中国近年来的农村改革、城市发展和改革都与土地制度改革密切相关。

一，土地使用制度改革的重要性

从制度改革的内容来看，未来的土地使用制度改革几乎直接涉及宏观经济政策的大部分内容。比如，土地使用制度改革直接涉及金融体制改革，特别是城市金融管理体制改革。预算外资金已成为城市财政的主要来源，但监管的缺失也造成了政府管理的短期行为。目前大量城市规划突破了建设用地审批指标的约束，主要是财政压力。

(一)土地使用制度改革关系到金融制度改革。

城市基础设施建设严重依赖土地出让金的投入，导致城市基础设施建设的运营管理难以市场化。在发达国家，一些重要的基础设施是由企业运营的。因为长期受益，基础设施建设的投资可以通过中长期贷款解决。但在中国，土地出让金已经成为镇政府最重要的利益，他们不愿意放弃。市场化的金融机制很难介入城镇基础设施建设。对于农村来说，土地抵押问题解决不了，金融机构也很难下决心进军农村广泛的经济领域。

(二)土地使用制度改革涉及户籍管理制度改革。

很多人都知道城市化的进程是无法推进的，我们也一直在关注农民进城的问题，但是也要关注城乡之间的双向流动，农村之间的流动。农村人进城市难，城市人进农村也难，农村人迁移户籍也难。比如全国40%的农民工在乡镇一级流动，但也很难解决户籍问题。在由集体土地所有权衍生出来的传统集体经济中，公共利益被固化。外来人口要想进入这个集体，就要分一块公共利益的蛋糕，不管这块蛋糕是农田、宅基地还是股份。在集体所有制下，一部分人很难接受外来人口通过获得户籍就能分享集体经济利益的现实。

(3)土地使用制度改革与规划制度改革相关。

建设规划的空间扩张和土地规划指标的严格限制，在城市发展对空间扩张的强烈需求下，产生了一系列矛盾。此外，在规划中，如何考虑土地的价值，如何评估土地资源，如何界定政府与市场在土地资源中的利益划分，也是未来规划体制改革探索的重点。

所以，我个人认为，在未来中国经济社会发展的趋势中，应该认识到土地制度改革可能发挥的重要作用。

二、农村集体建设用地制度改革需要注意的几个问题

能够推动城市化进程的改革主要在于集体建设用地制度的改革。城镇要发展，非农产业要发展，654.38+0.8亿亩耕地红线不能突破。只有集体建设用地还有非常大的调整空间。但是，如果不深入了解和研究集体建设体系中集体土地的产权问题，继续沿用强行征用、大拆大建或者只是在皮毛上做文章的做法，可能会影响我国经济的可持续发展和缓慢的城市化进程。

(一)如何理解农村集体土地的产权

所有权的概念很明确，但将所有权与当前城镇化发展过程中农民身份和地位的变化联系起来，可能是我们应该重点关注的问题。比如珠三角、长三角和一些大城市，郊区附近的农村大部分已经不是农村了，大部分农民也不再是农民了。他们曾经拥有农民的身份，享有集体土地的财产权，也就是说他们拥有宅基地和承包地，但实际上他们已经发生了变化。他们是一个特殊的土地所有者群体，同时又和城里人有着本质的区别，因为城里人不拥有土地。从就业上看，从公共设施上看，从外部建筑形式上看，从收入上看，他们基本上已经不是农民了。

(二)农民能否通过土地及土地上的附着物获得财产性利益。

这也是集体建设用地利用方向可以探讨的重要问题。其实各地都在进行实践和探索。比如我们怎么知道广东的出租屋，我们怎么知道珠三角、长三角、大城市郊区那些还是集体建设用地的乡镇企业用地？企业发展多年，集体建设用地产权关系没有改变。但由于涉及到土地征用，加上我们对财产利益的认识不足，这种现象影响了集体建设用地的流转，直接影响了这些地区的产业结构调整。还涉及到一个方面:农民的宅基地是保障性土地还是农民自己的财产。当然，发达地区和不发达地区还是有很大区别的。在发达地区，如果土地实际使用性质发生了变化，是否应该按照欠发达地区的管理模式和方法来确定农村宅基地的产权性质？

(C)我们如何看待城市和农村要素的双向流动？

近年来，我们一直在研究中国的城市化问题，我们面临的一个困惑是，农民进城的多，而城里人下乡的少。我们强调两个“反哺”，即城市支持农村，工业支持农业，但这些都说明了政府的作用。如何充分发挥市场、城市企业和个人的作用，让资本大、投资小的城市市场要素投资农村，可能还有很多工作要做。这方面最大的制约是城市的要素如何到达农村和土地区域，介入农村集体建设用地市场。我们可能不会仅仅采取征收的形式，可能会有更多的探索空间，但前提是要明确集体建设用地产权的基本性质。

(四)进一步深化对空间城市化进程的认识。

过去，我们认为城市化的进程只是为了解决农民进入城镇的问题。那么，城市基础设施延伸到农村集体建设用地，算不算城镇化？也就是说，虽然土地产权性质没有改变，但原集体经济组织所在的空间范畴内的“农民”已经享受到了城市的基础设施。我们还应该叫他农民吗？我们在江浙一带调研时发现，很多城市规划的基础设施或者市政设施，到了集体建设用地范围就停了。只有这些土地被征用为国有，市政设施才能进入。所以我们看到两种类型的新农村。一类是大城市的城中村，包括一些城市的近郊区和边缘区，甚至县城和小城镇，也包含大量集中连片的村庄建设用地。很大一部分是自成体系的，与城市社区不同。还有一种，像华西村，很难界定是城市还是农村。我们习惯把这些集中的城乡结合部称为“城市群”。在这个地方，城市空间被各种类型的经济组织所分割。这个现象让我意识到，城市化的定义可能需要重新解释，但重点是要在空间上对土地所有权有新的认识。

(五)集体建设用地是未来产业结构调整非常重要的基础。

我们在江苏沿海发达地区和大城市郊区调研时发现，粗放用地现象非常普遍。大量传统粗放型工业经济的存在，造成了严重的土地非集约利用。原因有很多。例如，在强调经济发展时，地方政府仍然把工业投资放在首要位置。一方面工业发展需要增加建设用地供应，另一方面传统工业企业用地无法盘活，也在推动工业用地需求的刚性增长。而这就涉及到产权的问题。当传统企业占用的土地资源无法作为有效资产进行盘活，就像我们在城市调整产业结构时采取的“退二进三”的政策一样，大量的城市企业重新出现了。种种问题表明，必须改变集体建设用地的产权，或者采取灵活的政策，使这些传统工业用地在结构调整中发挥巨大作用。

总的来说，未来农村集体建设用地产权制度改革仍有很大的政策空间，但值得注意的是，这项改革要根据我国国情稳步探索。重点应该是经济发达地区和大城市郊区，因为这里的集体建设用地性质发生了变化，这里的土地资产可以在城乡要素流动中发挥作用，这里的土地保障作用在逐渐弱化，财产功能给了我们更多的实践空间。

三、对滨海新区华明镇试点的一些看法。

来到天津，就不能不提滨海新区华明镇的改革试点。毕竟我们从一开始就参与了这个试点的所有实验内容。我就自己在华明镇试点的亲身经历简单说一下自己的看法。

(一)城市建设用地扩张只能考虑如何在集体建设用地集约利用上做文章。

在654.38+0.8亿亩耕地保护红线的约束下，继续征地难度加大。要想通过集体建设用地置换解决城镇建设用地，必须提高农村集体建设用地补偿标准。原来市里征用农用地的时候，只给青苗补偿款。虽然累计年限增加到30年以上，但由于以粮食亩产均价为基数，标准仍然很低，特别是对于城市建设中土地流转开发的高收益，农民的不满日益加深。华明镇的试点是以房换房，宅基地换房换商品房。这相当于将城市建设扩张时期的旧村改造政策延伸到郊区的整个农村改造。如果通过旧村改造置换农村集体建设用地，无疑相当于大大提高了对农民的补偿标准，成本相比占用耕地大大增加。

(二)突破原来城市规划中开发商各自为政的现象。

过去旧村改造是一种与占用农用地相结合的折中补偿方式，主要是占用农用地，涉及的村庄要进行旧村改造。所以旧村改造的范围被开发商利益驱动，越少越好，越小越好，空间分布越分散。目前城市发展没有其他选择，只有通过村庄整体改造和集中搬迁来解决城市发展用地问题。需要的基础设施规模和补偿安置规模必须通过规划来进行，十几个村同时搬迁，让农民搬迁后仍能集中居住，享受配套的公共设施和服务。这与过去零散谈判、零敲碎打的旧村改造相比，是规划上的进步，也避免了“城中村”现象。

(三)华明镇的试验，是通过宅基地互换，多部门合作形式的综合配套改革。

华明镇宅基地换房不是过去简单的城市开发改造项目，也不是简单的规划征地项目。不是一个部门可以独立完成的改革，但是目前很多改革的实验还停留在部门本身。由于利益的制约和思维的局限，改革很难有大的突破。特别是改革过程中部门之间的工作协调和相互支持，以及认知知识，都成为实验的难点。所以很多改革实验流产，往往是因为资源动员不足，各级政府和相关部门相互掣肘。华明镇的改革涉及面很广，从公共基础设施的配套到农村集体产权制度的改革，从城乡统筹到新农村新城的建设，从社会保障和就业的安置到征地制度的改革，甚至包括非常具体的社区组织重建和集体经济利益的划分。很多方面不仅需要新思路，还需要很多部门的参与、协调和配合。在这方面，天津市政府开了个好头，国土资源部门也给予了大力支持。

(四)华明镇的试验是对农村集体建设用地使用的探索性改革。

这一探索对于如何合理置换城郊集体建设用地而不继续占用耕地进行城市扩张，确保农民利益不受侵害，使农民在城市发展中获得更多利益具有重要的现实意义。这种做法不可能在所有地方都实行，但是可以先试验一下取得的经验，找到解决问题的办法，然后逐步稳步推广。在改革过程中，必须保证以下前提:一是必须与农民平等协商，保证农民利益；第二，要做好规划，特别是在规划中，要统筹考虑未来的经济、社会和发展；第三，要先小范围实验，取得成功经验后再逐步推广，不要急于求成；第四，要加强部门之间的配合，不能简单地把集体建设用地改革作为城市拆迁项目来实施，要注意到这种涉及产权制度的改革需要综合配套的改革措施；第五，要加强试点的领导机制。天津的试验是在市领导的亲自支持下开始探索和实施操作的，这需要更高水平的政策力和协调能力。

我们总结天津的经验，结合集体建设用地使用权改革已在全国开展的现实，需要进一步研究几个方面:一是需要继续探索挂钩土地，如何以不同形式、异地置换城乡建设用地；二是推广广东省租赁住房经验，允许农民在自己的宅基地上自建房屋、自主经营，并通过安全措施的规划和监督进行引导和管理。广东农民自建出租屋，既解决了农民的财产性收入问题，也解决了部分农民工的住房问题。为什么其他城市的农民工住房条件和广东差别这么大？这与不允许农民自行处置宅基地住房有很大关系。在广东省，虽然出租屋没有合法化，但作为既定事实，当地政府通过引导、监督和管理，要求出租屋达到一定标准，包括网线、电话线、电视、安全设施的完整改造等。三是探索集体建设用地中城乡要素的市场化流动。在北京市通州区宋庄镇，建立了文化产业园，约2000名画家从农民手中购买了宅基地。有些画家不仅买下了宅基地一定年限的使用权，还雇佣了十几个当地农民帮他创作。这种要素流动的形式改变了北京宋庄镇的产业结构，使其成为京郊小城镇发展的特色和亮点。但是2007年开始出现经济纠纷，因为这个交易不是在合法的条件下进行的，所以最初的交易价格对农民不是很有利，导致农民在市场看涨的时候开始反悔，最后投入法律解决。如果尽快进行这方面的改革实验，让农民拥有处置宅基地的长期合法权利，农民在谈判交易时可能会获得更平等的利益。最后，希望推动规划变更，希望通过将城市设施延伸到农民集体建设用地，打破两种土地所有制的界限，从根本上推动城市化进程，保证城乡土地的有效集约利用。

(本文根据论坛发言整理，做了必要修改。)