锐意进取改革创新实现自治区土地市场建设新跨越

自治区有形土地市场建设和执法监管经验交流会是在深入学习十六大精神，认真贯彻落实国家和自治区关于加强土地资产管理、进一步整顿土地市场秩序、开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌执法监管的一系列重要文件精神的新形势下召开的。这是自治区国土资源厅成立以来召开的全区土地市场建设经验交流会。大家一致认为，这次经验交流会是进一步贯彻落实国家和自治区关于加强土地资产管理的一系列重大政策的动员大会，是总结交流近年来深化土地使用制度改革、培育和规范土地市场、切实加强土地市场运行执法监察工作经验的交流研讨会， 一次对新世纪新阶段国土资源工作和执法监察工作的工作部署会议，是对形势的清醒认识，是对自治区国土资源工作会议精神的具体贯彻。

通过这次经验交流会，我们就加强土地市场建设形成了以下认识:一是要坚定不移地全面提高建设用地集约利用水平，增强土地资源有效供给能力；二要坚定不移地全面深化土地使用制度改革，建立统一、公平、规范、有序的土地市场；三要坚定不移地全面开展基础业务建设，提高建设用地和土地市场管理的科技含量；四要坚定不移地加强土地执法检查，从源头上防治土地市场运行中的腐败现象；五要坚定不移地全面加强土地资产管理队伍建设，培养一支改革创新的管理队伍。

一、深刻认识加强土地市场建设和土地资产管理的重大意义。

(一)加强土地市场建设和土地资产管理，有利于建立和完善社会主义市场经济体制。

建立和完善社会主义市场经济体制，要在国家宏观调控下，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。改革开放以来，经济体制改革全面推进，社会主义市场经济体制初步建立。资本、技术和劳动力市场快速发展，市场在资源配置中的基础性作用显著增强。今后一个时期，要采取实质性措施，完善社会主义市场经济体制。土地市场建设和土地资产管理必须跟上这一形势，深化土地使用制度改革，大力推进土地市场建设，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。这是深化经济体制改革的重要内容，也是建立完善的社会主义市场经济体制的基本要求。

(2)加强土地市场建设和土地资产管理，有利于经济社会的可持续发展。

绿洲面积小，人均耕地虽略高于全国平均水平，但中低产田比例大，开发后备资源的制约因素多是我区的基本区域条件。建设用地集约利用程度低，闲置利用现象普遍，这是我区长期以来土地利用的基本现状。实现经济社会可持续发展，必须按照中央关于国土资源保护和管理必须严格的总要求，全面落实“十分珍惜土地、合理利用土地、切实保护耕地”的基本国策。正确处理耕地保护与经济发展的关系。加强土地市场建设和土地资产管理，建立集约高效用地的资源机制，可以为经济发展提供必要的用地条件，为耕地保护提供更大的潜力空间，确保耕地“红线”不被越过，为资源可持续利用和生态环境优化提供现实保障。历史经验告诉我们，只有认清土地的资产属性，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，大力加强土地市场建设和土地资产管理，才能贯彻“一要吃饭，二要建设，兼顾生态”的原则，实现耕地保护和经济发展的“双保双赢”，实现可持续发展。

(3)加强土地市场建设和土地资产管理，有利于推进城市化进程。

改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，随着土地使用制度的不断深化，自治区各地切实加强土地资产管理，加大土地市场建设力度，为自治区各级财政、城市建设和小城镇发展提供了源源不断的资金保障，积累了管理城市土地资产进而管理和建设城市的丰富经验，取得了良好的成效。据统计，从“九五”到2002年底的7年间，自治区各级政府土地使用权有偿出让收入29亿元，年均增长15.79%。2002年收入达到10.11亿元，是2006年的156.2%。这些资金对改善城市基础设施、完善城市功能、吸引外资参与自治区的开发建设发挥了重要作用。实施城镇化战略，加快自治区小城镇建设，促进城乡同步进步，是党的十六大提出的战略目标，也是自治区“十五”计划的重要任务之一。各级国土资源管理部门必须肩负起这一历史责任。一方面，要改革和完善城镇土地使用制度，根据土地利用总体规划调整土地利用结构，盘活现有土地，在保护耕地、维护农牧民合法权益的前提下，妥善解决和保障经济发展用地。另一方面，要大力推行土地有偿使用制度，充分发挥市场在配置土地资源中的基础性作用，体现土地资产价值，筹集城市和小城镇建设资金，充分发挥土地资产在推进自治区城镇化进程中的重要作用。

(4)加强土地市场建设和土地资产管理，有利于支持国有企业改革和发展。

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。建立完善的现代企业制度是国有企业改革的方向。土地资产管理在建立现代企业制度中发挥着重要作用。有利于增加国有资本总量，壮大国有经济，盘活企业土地资产，有利于安置职工，维护社会稳定。据统计，2000年至2002年，我们处置了自治区批准的28家区域性国有企业涉及的原划拨土地使用权，占地面积6495.89万平方米，总价30.38亿元，促进了国有企业改制和土地使用制度改革，推动了国有企业改制和城市用地结构优化。不仅盘活了国有企业的土地资产，也为国有企业增资减债和改制企业职工的妥善安置做出了积极贡献。

近年来，为推进我区土地市场建设，进一步规范有形土地市场行为，对新疆有形土地市场建设情况进行了调研，并向自治区人民政府提出了加强我区土地市场建设的建议。自治区人民政府先后出台了关于加强自治区土地市场建设的规范性文件。自治区监察厅、国土资源厅及时下发了《关于清理整顿土地市场的通知》和《自治区招标拍卖挂牌出让国有土地使用权实施细则》。自治区国土资源厅、自治区计委联合下发了《关于发布协议出让国有土地使用权最低标准的通知》等文件。目前，规范土地市场运行的体系基本建立，政府对土地市场的宏观调控能力明显增强。土地资源市场化配置取得新突破，公开、公平、公正出让的环境基本形成，全区土地资源市场化配置进程明显加快。在加强土地市场建设和土地资产管理的过程中，各地积累了许多宝贵经验，主要包括:坚持加强领导，规范供地行为；坚持培育规范化市场，营造良好的市场环境；坚持改革创新，不断完善各项制度，加强土地市场建设和土地资产管理；坚持部门协作，充分发挥整体功能；坚持纪检监察机关的指导支持，主动发挥部门职能；坚持典型引导，实现以点带面。

从总体上看，通过培育和规范土地市场，加大有形土地市场建设，自治区的发展形势是好的。但仍存在一些不容忽视的问题:一是我区土地市场整体发育程度较低，部分地区经营性土地使用权招标拍卖挂牌不规范；二是国土资源法律法规特别是土地市场建设和土地资产管理法律政策的学习宣传教育不够，对土地市场建设和土地资产管理的认识不够；三是土地市场秩序没有得到根本改善。划拨土地和集体土地违规入市，隐性交易仍时有发生，国有和集体土地收益流失等。这些问题都在改革中，必须通过进一步深化土地使用制度改革，加强土地资产管理，培育和规范土地市场来解决。对此我们要有足够的勇气和信心。

二、求真务实，切实抓好土地市场建设和土地资产管理。

(一)加强建设用地集中统一管理，确保政府统一供应建设用地。

加强土地的集中统一管理，是多年来管理土地最基本的经验之一。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号，简称“15号文件”)、《自治区人民政府关于认真贯彻落实国务院关于加强国有土地资产管理的通知(新政)43号文件的通知》、《关于加强自治区土地有形市场建设的通知》(新发[2002]266号 简称21号文件)重申了坚持集中统一土地管理的重要性，充分体现了国家和自治区加强土地统一管理的决心和力度。 实践证明，政府要管好土地，必须坚持建设用地的集中统一管理。

一个镇，必须坚持统一规划、统一征用、统一供地、统一用地管理。同一城镇范围内的新增建设用地，由县(市)土地行政主管部门统一征用供应。已纳入城市建设规划的村庄建设和乡镇企业用地，也要按照城市化的要求，统一规划，统一开发。对于原有存量建设用地，政府要积极推进土地收购储备，统一收购收回土地，牢牢把握政府调控土地市场的主动权。

实行土地收购储备制度的前提是建立集中统一的土地管理和供应机制。各地要因地制宜，抓好以下几个环节:一是认真落实收购储备资金政策，畅通资金渠道。二是加大闲置土地处置力度，创造有效需求。依法应当无偿收回的，坚决收回。不能无偿收回的，要通过市场等手段积极消化利用。第三，根据土地市场的需求，控制适当的土地储备和储备期限。第四，购买和储备的经营性用地应通过招标、拍卖和挂牌方式供应。第五，主动接受资金监管，确保资金安全运行。

(二)保证建设用地供应总量，优化用地结构。

供求关系是市场运行中最基本的关系。在充分保障的基础上，按规划提供土地供应总量是规范土地市场的基本前提，以充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，实现土地资产价值，提高土地利用效率。

各级国土资源管理部门在严格执行规划、保证土地供应的同时，要根据各项建设的实际需要，把建设用地存量作为土地供应的重要来源，切实担负起控制建设用地总量的责任。有条件的县(市)可编制盘活存量建设用地指导性方案，纳入当地土地供应总量管理。在保证和控制总量的同时，要优化用地结构。没有结构优化，量的控制就得不到根本解决，计划得不到真正落实，政府对土地市场的宏观调控能力就不强。各地要抓住经济结构调整的有利时机，充分利用市场机制配置土地资源，优化土地利用结构。通过对现有城市建设用地的调整和改造，可以有效盘活现有土地，实现土地的优化利用。

(3)严格执行土地供应的法律规定，提高土地配置的市场化程度。

要严格区分划拨和有偿供地。为防止擅自扩大划拨土地供应范围，国土资源部根据法律和国务院15号文件的规定，颁布了《划拨土地目录》，从根本上解决了划拨范围和有偿供地方式没有明确规定的问题，为推进土地有偿使用提供了依据，各地必须认真贯彻执行。除法律和《划拨土地目录》规定可以以划拨方式提供土地外，其他新增建设用地需要使用国有土地的，必须有偿使用。对原划拨土地，土地转让、出租或者改变用途后不再符合划拨土地目录的，应当依法有偿使用。

要依法完善政府供地市场化。大力推进国有土地使用权招标拍卖挂牌出让，经营性用地必须由国土资源管理部门依法供应。对于土地市场不发达的地区，要推广小宗拍卖经验，积极探索适应全区特点的市场化方式划拨土地的规范化程序和制度。要加强协议出让土地使用权管理，严格限定协议出让范围，严格执行协议出让最低价标准，规范协议出让程序，公开协议出让结果。出让土地，凡改变土地用途、容积率等。，必须依法报县(市)人民政府批准，并按规定缴纳不同用途和容积率的土地差价。

要认真解决土地供应环节不落实项目用地标准的问题，切实加大工程项目建设用地指标申请力度，坚决减少超指标用地。要抓紧解决现有指标控制不严的问题，坚决按指标控制土地面积。

(4)完善土地使用权公开交易制度，确保土地市场公开、公平、公正。

建立土地使用权公开交易制度是培育和规范土地市场的基本要求，是清理隐形土地市场的根本措施，是国土资源部门接受社会监督的基本保障。没有有效的依法公开的交易制度，土地市场的建设就不可能公开、公平、公正，土地交易就不可能安全，就没有政府的公信力。

首先，要公开交易信息，提高社会化服务水平。目前，各地土地市场信息社会化服务程度普遍较低，地价、建设用地信息、土地登记信息公开不够。土地信息不公开，或者公开的信息不完整、不全面甚至不准确，影响和制约了土地市场的健康有序发展。为此，各级国土资源管理部门必须高度重视，尽快公开服务体系、土地登记信息和基准地价。已公开土地信息的地方，要在信息的覆盖面、影响力和实用性方面下功夫，实现信息引导和土地交易功能。

其次，要加强有形土地市场的建设。土地使用权交易在有形市场进行，是规范土地转让行为、杜绝隐形交易的重要手段。土地市场应以提供优质服务、增加交易机会、降低交易成本、保障交易安全为目标。目前，全区已有25个县(市)建立了有形土地市场，这表明我们在管理土地市场的理念和方式上有了很大的转变。有形市场的建立也要从当地市场发展程度的实际出发，防止有形市场歇业。市场不仅是交易场所，也是政府为市场主体服务的场所。不仅是硬件的建设，还有软件的环境。因此，需要在政策上创造更多的条件，规定可以入市交易的国有土地使用权种类，建立招标、拍卖、挂牌交易和协议出让交易的公示制度，及时、长期地在有形市场发布交易信息。同时，要不断建立和完善土地市场交易管理的政策和规则体系。

(五)加强地价管理的规范化建设，为建立规范的土地市场奠定坚实基础。

地价管理是土地资产管理的重要组成部分。经验表明，在土地资产管理中，依法行政与以权谋私的斗争也集中表现在土地价格的管理上。目前，我区地价管理还不能完全适应新形势下土地资产管理的要求，各级国土资源管理部门必须高度重视，加强地价管理的基础工作。要做好基准地价的更新和平衡工作，定期确定和公布基准地价。国务院15号文件和自治区人民政府43号、21号文件均强调，县(市)人民政府要依法定期确定并公布当地基准地价和标定地价，切实加强地价管理。这就明确把基准地价的建立和更新作为国土资源管理系统依法行政的重要要求。基准地价是政府管理和调控土地市场的基本手段，是体现土地资产价值和核算土地资产收益的基本依据，是促进土地集约利用的重要杠杆。因此，各地必须按照自治区的统一部署，组织力量，创造条件，完成这项工作。一是探索可行的更新方法，充分利用原始基准地价成果和市场交易数据，利用计算机和信息技术实现基准地价的动态更新，以缩短更新周期，降低更新成本，及时反映市场价格水平。二是在完成基准地价工作的基础上，建立以标定地价为核心的重点城市地价动态监测体系。三是编制地价指数，反映市场的变化。第四，要建立土地交易价格申报制度，完善土地价格管理制度。五是继续做好农用地分等定级估价工作。

(六)进一步加大整顿土地市场秩序的工作力度。

进一步整顿土地市场秩序，是全国整顿和规范市场经济秩序的重要内容，是保证政府有效调控土地市场的根本措施，也是促进国土资源管理部门依法行政、加强管理、职能到位、保障经济健康发展的重要契机。整顿土地市场秩序的目标是查处严重扰乱土地市场秩序的非法占地和非法转让行为，清理违规设立的各类园区，纠正土地执法中的错误做法。

整顿土地市场秩序第三阶段，即“治理整顿阶段”的主要内容是在摸清基本情况的基础上，找出问题并进行处理，制定整改措施，实现整改。对整改中发现的问题，该清理的坚决清理，该纠正的主动纠正，该立案查处的立案查处，该曝光的公开曝光。按照整改方案要求，自治区国土资源厅、监察厅将组织力量对各地整改工作进行督导，同时选择一批大案要案进行查处和公开曝光。整改中发现的问题，当地已依法严肃处理，上级不能再处理的；当地不主动依法处理的，上级部门要组织力量调查并公开曝光。第四阶段，即“验收总结阶段”，根据整改方案，自治区国土资源厅要对各地的工作进行抽查。各地的整改报告除了总结自查自纠的总体情况外，还要重点总结各项制度的落实情况和存在的问题，认真分析问题产生的原因，如果属于内部原因，采取了哪些具体的整改措施；对于外部原因，需要提出解决问题的对策和建议。这次整顿土地市场秩序的工作时间紧，任务重。我们一定要提高认识，坚定信心，精心组织，扎实推进，确保整改工作取得实效。

(七)切实做好经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌的执法监管工作。

4月25日，监察部、国土资源部联合召开“经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监管工作电视电话会议”，对经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监管工作进行了安排部署，提出了明确要求。

这项工作的总体要求是:全面贯彻党的十六大、中央纪委二次全会和国务院廉政工作会议精神，严格依法行政，坚决实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用， 从源头上预防和治理土地出让领域的腐败，为土地市场健康发展提供有力保障。

主要任务:一是要全面建立和完善经营性土地使用权招标拍卖挂牌制度。全国各市县要普遍建立和完善这一制度，建立与制度相适应的工作程序、规则、标准和监督管理措施。尚未建立相关制度的，必须在2003年6月底前建立和完善；二是为实现应当以招拍挂方式出让的经营性土地使用权，特别是新增建设用地和政府储备土地中的经营性土地使用权供应，必须全部以招拍挂方式出让。

主要工作内容为:地方各级人民政府是否建立了经营性土地使用权出让招标拍卖挂牌制度，已建立该制度的地方是否落实和执行；市县国土资源管理部门是否建立了规范的招标拍卖挂牌程序、严格的监督管理和工作制度；经营性土地使用权出让是否违反规定仍以协议出让或划拨方式进行，规避招标、拍卖、挂牌；是否存在先立项、选址、定地价的单位和个人；在土地使用权交易中，是否存在弄虚作假、徇私舞弊、虚假招标、陪标、串通投标等行为；是否存在领导干部以批条子、打招呼等方式指定供地对象、位置、面积、用途、方式、价格等行为，上述行为是否得到纠正和查处。市县国土资源管理部门是否实行集中统一的土地管理和统一供应制度，是否建立了土地使用权出让计划发布、基准地价更新、信息发布等公开制度。对利用经营性土地搞权钱交易或领导干部干预导致国有资产流失、造成重大经济损失的单位和个人，要组织力量，严肃查处。

自治区监察厅和国土资源厅联合开展了经营性土地使用权出让招标拍卖挂牌执法监察工作，这是根据中央纪委第二次全会和国务院廉政工作会议精神开展的专项整治工作， 也是进一步整顿土地市场秩序的有力推动，是进一步整顿土地市场秩序工作的有机组成部分，是整顿工作的继续。 各级国土资源管理部门要认真履行职责，加强协调配合，主动与纪检监察机关沟通，积极配合建立领导小组或联席会议制度。一把手要亲自抓，亲自管。要坚持一级抓一级，做到人员、任务、措施、责任到位。本次会议印发的《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察工作的实施方案》(新建发〔2003〕5号)对自治区开展这项工作作出了具体部署和安排。经营性土地使用权招标拍卖挂牌的执法监管工作和进一步整顿土地市场秩序的工作，既要有阶段性的目标和重点，又要解决每个阶段的一些突出问题；还要树立长期作战的思想，时刻保持严谨的工作姿态，做好打持久战的准备。要按照已经做出的各项部署和目标，认真对待，高度负责，主动作为；突出重点，一个阶段一个阶段推进，每个阶段都要取得应有的效果，进度要服从质量要求，决不能走过场。各地要按照“一要狠抓，二要严”的要求，认真做好工作，切实解决问题，抓出成效。

三、锐意改革，与时俱进，开创我区土地市场建设和土地资产管理的新局面。

(一)解放思想，实事求是，坚持改革创新。

解放思想、实事求是是党的思想路线，是马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论的精髓，是引导社会进步的强大力量。解放思想，实事求是，关键是要根据社会发展的需要，不断改革，勇于创新，“使我们的思想和行动更加符合客观实际和社会主义初级阶段的国情，更加符合时代发展的要求。”面对我国经济体制转轨时期土地资产管理的新情况、新问题，不改革创新，因循守旧，思维僵化，就不可能发挥土地资产的巨大作用，阻碍生产力的发展。实践证明，土地市场建设和土地资产管理取得一切成就的关键在于改革创新。未来实现目标的关键在于改革创新和与时俱进。改革创新、与时俱进是土地资产管理的内在要求，也是国土资源管理部门保持生机和活力的源泉，必须长期坚持。

(2)突出重点，集中力量办大事。

充分发挥市场配置资源的基础性作用是市场经济的基本特征。资源开发利用的水平和方式能否适应发展先进生产力和转变政府职能的要求，这一点非常重要。转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。各级国土资源管理部门要认真贯彻《国务院直辖市关于转发行政审批制度改革实施意见的通知》精神，积极推进审批制度改革，把市场的功能还给市场，集中精力制定和实施宏观调控政策，集中精力创造良好的市场环境，集中精力研究解决土地资产管理和土地市场建设中的难点热点问题，集中精力进行土地资产法制建设。只有坚持土地资产管理的生产力标准，坚持土地资产的市场化配置，才能充分体现土地资产的价值，实现土地资源的优化配置。

(三)依法行政，推进廉政建设。

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要。依法治国，首先要依法行政。同时，依法行政是依法治国的内在要求。依法行政，必须按照法制原则改革政府管理模式。土地资产管理关系到国民经济和社会发展，关系到国计民生，关系到廉政建设。依法行政很重要。只有依法行政，才能有效维护正常的社会经济秩序。与土地资产相关的腐败案件很大程度上是因为没有依法行政。国土资源部门有一定的审批权，容易滋生腐败，廉政建设任务很重。一方面，抓好干部教育，严格要求自己，树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观，行使好手中的权力，时刻牢记一切权力属于人民，加强同人民群众的血肉联系，全心全意为人民服务，提高反腐倡廉的自觉性；另一方面，加强制度建设，从源头上预防腐败，是依法行政的重要内容。

(四)加强领导，加强队伍和业务建设。

各级国土资源管理部门要高度重视土地资产管理工作，切实加强对土地资产管理工作的领导，抓好土地资产管理队伍和业务建设。首先，要抓住学习贯彻“三个代表”的中心环节，不断提高管理队伍的政治素养。党的十六大对加强党的建设和干部队伍建设作出了系统部署，强调了“四个必须”和“六项任务”。做好土地市场和土地资产管理工作，必须从党建和队伍建设入手。要把国土资源系统党的建设和队伍建设与各项业务工作有机结合起来，牢牢把握“与时俱进、坚持党的先进性、坚持执政为民”的根本要求，不断增强全面贯彻“三个代表”的自觉性和坚定性。其次，要加强业务培训。土地资产管理政策性强，与国家宏观经济密切相关。许多新情况、新问题需要及时研究解决。这就要求我们切实加强学习，学习党在新形势下关于国土资源工作的大政方针，学习国土资源法律法规规章，学习专业知识。通过学习，我们可以准确把握国土资源管理的重要地位和作用，进一步明确形势的发展变化对国土资源管理提出的新任务和新要求。要着眼于维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，增强做好各项工作的能力。三是以加强执政能力建设为重点，坚持和完善民主集中制，全面加强各级国土资源部门领导班子和干部队伍建设。要充分发挥领导班子的整体功能，不断增强活力，加强团结，增强党组织的凝聚力和战斗力。以提高素质、优化结构、改进作风、增强团结为重点，把各级领导班子建设成为坚持贯彻“三个代表”的坚强领导班子，建设成为学习型班子、创新型班子、务实型班子和能够充分发挥整体功能的组织。第四，风格就是形象，风格就是力量，风格就是生命。国土资源工作不仅支撑着各行各业，也与广大群众的切身利益息息相关。我们在行使土地资产管理权的时候，一定要把国家的整体利益放在第一位，用群众的满意来检验我们的工作。特别要注意解决工作中的突出问题，取信于民。牢记“两个务必”，全面落实“八个坚持、八个反对”要求，建制度、重监督、树形象，坚持立党为公、执政为民，努力提高服务意识和工作效率。

(在自治区土地有形市场建设和执法监察工作经验交流会上的讲话)