英国的民主化趋势如何发展？普选的普遍性能说明民主化的程度吗？

摘要:随着社会经济领域的深刻变革，政治民主化逐渐成为19世纪英国历史的主旋律。英国的民主化进程不仅体现在议会改革上，也体现在市政府改革上。19世纪英国的大众民主最早是在城市发展起来并普及的。在这里，这座城市是民众基层民主的摇篮和诞生地。以纳税人资格确定选举权体现了权利与义务相统一的理念，摒弃了议会选举中的财产资格条件。这是迈向现代民主的重要一步，也是历史性的进步。

[关键词]民主化；《城市自治机关法》；英国；趋势

随着社会经济领域的深刻变革，政治民主化逐渐成为19世纪英国历史的主旋律。其中，学术界普遍关注的是三次议会改革运动。但由于英国社会自治传统浓厚，各地的地方事务一直带有浓厚的地方和地域色彩，因此仅从中央政府的角度来审视社会民主化进程是远远不够的。英国的民主化进程不仅体现在议会改革上，也体现在市政府改革上。我国学者对议会改革做了深入研究，但对地方政府改革研究不多。本文旨在探讨19世纪英国城市政府改革与社会民主化进程的关系，从而加深对英国近代史的理解。

一个

19世纪英国城市政府民主化改革源于解决城市问题的现实需要。城市的快速扩张、人口的急剧增加和城市功能的发展变化，使得新兴城镇面临着日益严峻的社会、经济和治安管理问题。19世纪上半叶，从卡托街的地块到滑铁卢事件，社会动荡，城市发展建设没有规划。城市街道蜿蜒狭窄，房屋拥挤不堪。排屋、画屋和“背靠背”的房子充斥着新兴的大城市。利物浦和曼彻斯特的窑洞、瓷器区和伦敦的贫民窟都令人震惊，公共设施几乎为零，更不用说公园了。因此，城市发展本身的压力导致了城市政府的改革。

但是，英语民族崇尚传统。在政治领域，秉承传统“小政府”的“不作为”，尊重地方自治的传统，自18世纪以来，英国政府越少干预地方事务，越显得传统。在经济领域，自17世纪革命以来，亚当·斯密等人倡导的“自由放任”取代了重商主义，几乎成为英国经济生活的金科玉律。人们深信市场这只“看不见的手”会自然调节和促进社会经济发展，把国家干预视为对政治自由和市场经济的粗暴干涉。所以到了19世纪，城市治理大多是历史遗留下来的模式，分为自治城市和没有自治的城镇，治理方式也不一样。

一个是没有获得自治权的城镇。他们没有特许状，所以没有自治市政府。从政治治理的角度来看，它们和周围的村庄一样，仍然处于县令和知府的统治之下，缴纳countyrate。[1](p2)换句话说，它们虽然在物质形态上发展成了城镇，但在治理结构和精神状态上，仍然停留在乡村，以古代的教区和封地为基础，行政范围狭窄，功能有限。

另一个是自治市。在英国历史上，自治城市有着悠久的传统，许多自治城市是从中世纪的自由城市发展而来的。它们的相似之处在于，都被王室特许，有权选举自己的市政官员，市政官员主持城市内部事务，有权选举自己的市长。“自治市还有一个由12-24人组成的市议会，负责监督城市管理，准备顾问。”[2](p300)随着时间的推移和历史的发展，自治城市的市政官员往往被城市巨头所控制，把市政事务当作看家本领。于是，市政机关成了城市上层手中的工具，父子、翁婿、兄弟、妹夫纷纷进入市政机关。他们只关心自己的利益，无力应对日益复杂的城市事务，与现代民主精神完全相悖。虽然城市官员的统治也是有效的，比如利物浦城市当局，但从整体上看，旧式的城市自治的特点是低效和封闭。这些市政府办公室往往成为私人的东西，缺乏公开性和透明度；不能随着城市的发展而改变职能，成为服务城市群众的事业单位，走上民主的道路。它只考虑城市产权所有者的利益，而不关心城市群众的福祉，这与城市的建设和发展严重脱节，与时代不合拍。

日益严重的城市问题不能靠无所作为来“治愈”。面对日益复杂和尖锐的城市问题，城镇坚持实事求是的原则，因地制宜。他们大多成立各种改良委员会，征收地方特别税，以满足必要的开支，以解决特殊问题。他们建立了大约300个城镇改进委员会和各种专门组织。其中，伯明翰和曼彻斯特的改进委员会取得了成功。早在18世纪下半叶，伯明翰的改良委员会就成功移除了街上阻碍交通的障碍物，如凸出的肚窗、门前的石阶、地下室入口等。，从而铺设人行道，安装路灯设施。19世纪初，委员会获得了新的权力，有权征收新税和借入贷款，增强了经济实力，使工作更有成效。曼彻斯特第一个改良委员会是1765成立的警察委员会。到19的40年代，已经涉足铺路、照明、拆迁、消防、供水、保洁、供气等领域。但我们可以看到，其实改善委员会的工作是一种“治标”的处理方案，只能进行专项治理工作，不能全面处理城市问题。因此，城市政府改革势在必行。

其次，英国经济基础的变化迫切需要政治上层建筑领域的相应变化。自18世纪下半叶以来，英国经济生活从传统农业社会向现代工业社会的巨大变化，使工商资产阶级的经济实力迅速增长，19世纪城市化进程的加快，使资产阶级的实力得到加强。一些北方的工业城市，如伯明翰和曼彻斯特，都是非基督徒所有，它们的繁荣完全依赖于非基督徒。但是，城市仍然受到旧的《宣誓法》和《市政结社法》的限制，非基督徒被剥夺政治权利，无权参与地方管理。工商业资产阶级强大的经济力量和政治上无能的国家是极不相称的。

这样，此时的英国城市政府要么变成了一些私人产业，要么停留在乡村统治体制下，无法为不断扩张的城镇提供服务，城市政府的改革确实势在必行。此时，英国的社会民主化运动已经逐渐走上了稳定正常的轨道。自18世纪下半叶以来，资产阶级激进运动风起云涌，但终究没有发展成为法国的一场风雨飘摇的社会革命，而是通过统治阶级的理性让步，使中产阶级得以分享权力而得以协调。这种英国式的改革开创了消除体制内混乱的先河，使19世纪成为政治民主化突破的世纪。在这种历史背景下，英国城市政府的改革可能以民主的方式解决，从而形成英国政治民主化的重要组成部分。

二

从改革的决策者来看，19世纪英国城市政府改革主要有两种类型:中央立法和城市地方立法。在中央政府，1835的《城市自治机关法》开始实施，它实质上是1832的议会改革的续篇和尾声，其基本原则是在民主的基础上改造自治城市政府。法律规定:首先，在65，438+078个城市中，将废除200多个过时的市政自治组织，由选举产生的市政府取代旧的市政官员。市政府由市议会、市长和城市参事委员会组成。市议会是城市自治机关的权力机关，其成员由所有缴纳地方税并居住满三年的成年男性选举产生，从而统一了全国市政选举的资格标准；市议会改选市长和市议员会议；市议员任期3年，其中每年改选1/3，参事任期6年，市长任期每3年1/2，市长可以连任。第二，取消城市官员和法院的权力，将司法权移交给治安官和县法院，实现城市司法权和行政权的分离。第三，市政财政是公开的，市政收入必须用于当地居民，而不是用于私人利益或娱乐，从而增加了市政财政和透明度，有助于减少腐败。第四，地方政府可以制定必要的法律法规。最后，市议会的讨论是公开的，公众可以参加。就这样，通过1835的市政改革，自由、开放、民主的镇政府取代了封闭的旧式镇寡头的统治，打破了镇寡头的行政控制。

在自治市，市政府制定地方性法规，征收地方税以平衡收支，并负责环境建设。[3](p223)新组建的市政府权力和职能日益扩大，社会服务保障职能日益强化。理论上，原来的改善委员会的职能已经转移到新的市政府，但在实际政治生活中，这些机构并没有立即消失，而是继续存在了一段时间；从法律上讲，新市政府有权继承旧市政府的财产，成为小镇真正的权力机构，但实际上，小镇寡头们并不愿意轻易放弃自己的权力和财产，因此市议会只是逐渐确立了自己的领导地位。在这个过程中，城镇的社会功能还在不断扩展。如果说19年的30年代只有市政府、议会、参事委员会等屈指可数的机构，到了19年末，新增了煤气、自来水、电力、街道、下水道、公园、卫生、浴室、市场、图书馆、博物馆等功能。此外，成功建立了维持当地秩序的镇警察部队。随着城市职能的扩展，城市政府的职责日益扩大，以适应变化了的城市社会。与旧的城市官员相比，新的城市政府更有能力管理城市。19世纪英国市政事务中的大部分问题都是通过地方立法解决的。当然，由于城市的管理还处于探索阶段，其立法大多是对城市问题的即时处理和回应，还缺乏整体规划。

从城市治理的方式来看，我们把1870分为两个阶段:1835到1900。183521870是分权统治阶段，这一时期鉴于城市事务的复杂性和地方事务的特殊性，建立了许多专门机构。比如早在1834就成立了贫法委，1835成立了公路局，1848成立了卫生局，1870成立了教育局。到19的1970年代，有700多个地方局和委员会。[1](p153)但缺陷在于，中央的许多法令和规定都是“独断专行”的，采纳与否完全由各镇自己决定，未能通过中央控制改变大小自治市、区域分割、地方管理多元化的局面。因此，当时的大多数地方政府仍然存在腐败和效率低下的问题”[4](p365)。19的70后，是权力日益集中的阶段。1871成立中央地方政府部门，开始统一规划指导地方政府工作。直到那时，英国的地方自治传统才得到真正的影响。1872成立内政部，以加强中央政府对地方政府的指导和监督，逐步充实中央政府的管理机构，启动中央政府部门与地方政府统一协调的进程，建立现代政府架构。

虽然《地方政府法1888》解决了郡一级的设置，而且《地方政府法1894》完成了除伦敦以外的地方政府改革，但只有《伦敦政府法1899》才是真正解决大都市——伦敦市政府的法律规范，攻克了英国市政府的最后堡垒。它规定，在65，438+0，888年建立的伦敦县内，应重新建立28个都会区议会和65，438+0伦敦金融城公司，以取代原来的38个教区委员会。[5](p477)

英国城市政府改革初步建立了城市的专业管理机构，权力日益集中，加强了中央政府对地方政府的行政管理。这与19世纪资本主义制度的成熟是分不开的。随着资本主义的成熟，经济领域垄断和集权的兴起，政治领域的国家机器也日益加强，介入社会生活的方方面面。“国家开始处理经济增长产生的经济和社会问题，以试图缓解日益明显的社会紧张、城市问题和工业成熟。后两个问题要求国家进行更多的福利立法和社会改革...政府必须全力应对社会动荡、贫困和城市扩张。”[6](p275-276)上述《城市自治机关法》由议会自上而下通过，所有城镇都遵照执行。除了其中明确列出的城镇，其他城镇只能申请援引这一法律，因此其立法不具有强制性，但授权地方当局自行实施，其实施取决于每个城镇。因此，有人将19世纪的下半叶称为英国直辖市的“黄金”。[7](p205)但毕竟是中央立法对城市事务的有力干预。当然，自由放任的思想还是根深蒂固的，所以对于政府干预还是有一些非议的。比如1848颁布《公共卫生条例》时，《经济学人周刊》(5月1848，13)的编辑抱怨说:“苦难和灾难是自然的警告，不能免除；在善意的人明白自己的目的和结局之前，就迫不及待地试图通过立法将其赶出这个世界，其结果往往是利少弊多。”[8](p667)

英国地方政府改革从1835改革开始，在民主的基础上建立新的市政府，以适应不断变化的城市社会，逐步发展成为现代城市政府，履行不断扩大的社会管理职责，应对城市社会的各种问题。城镇越发展，城市越大，城市公共设施建设和管理的任务越重，城市政府机构也就越大:从市政公共设施到街道、供水、垃圾、交通，再到精神生活的基础设施，如公园、绿地、学校建设、图书馆、博物馆。由于它从一开始就是建立在权利(票)和义务(税)的统一基础上的，它侧重于它的职责——为城市群众服务，而不是它的官职和个人得失，所以这种新的市政官员不再是旧式的城市寡头，而是现代的“公务员”。到19年底，英国城市地方政府建设基本完成。

三

英国城市政府改革既是对市政府上层建筑的有形改革，也是地方层面无形的民主化过程，给城市和整个社会带来了民主、自由和开放。

首先，市政府改革与三次议会改革一起，构成了19世纪英国政治民主化进程的重要组成部分。18世纪以来，随着工业化和城市化的进程，工商资产阶级在经济上取得了巨大的成就，经济实力得到了空前的提高。比如北方巨大工业城市伯明翰的工匠，曼彻斯特的棉花巨头，港口城市利物浦的“商人王子”都很有钱。但他们因为是非基督徒，在政治生活中没有话语权，政权被操纵在土地贵族手中，使得国家的政治上层建筑和经济基础严重失衡。因此，获得政治权利成为19世纪英国资产阶级的主要历史使命。自英国政治生活中的1688光荣革命以来，渐变的传统和激进运动的压力迫使统治阶级逐渐退却，打破了土地贵族的权力垄断，摆脱了市政寡头对城镇的控制，建立了更加民主开放的政治统治。因此，民主与改革成为19世纪英国政治发展的主要篇章，穆勒倡导的自由主义思想体系由此诞生。在他看来，所谓政治自由就是自由讨论公共问题，让公众参与政治决策。[9](p780)下层民众提出人民宪章，要求普选，把获得选票和参政作为提高地位的手段。

就这样，从1832的议会改革到1884的改革，投票人数不断增加，不仅中产阶级，就连劳动人民也开始分享政治权利。虽然这不是真正的普选，但其民主化的大趋势是不可否认的。资产阶级开始控制议会。据统计，1865年，议会中土地利益代表436人，工业、商业、金融代表545人，占比过半；到了1900，后者增加到77%[9](p350)。在中央机关，通过文官制度的改革和军队中的改革，中产阶级取代了世袭的腐败官僚。在地方政治生活中，1835的市政改革法使那些经济强人在市镇领域，特别是新兴工业市镇获得了相应的领导地位，工商资产阶级迅速夺取了政权。例如，在罗奇代尔和索尔福德的市议会中，从1856到1890，工商资产阶级的比例是从。布莱克本和博尔顿的市长60%以上来自工商资产阶级[10]。19世纪初英国中央和地方政府政治生活中上层建筑与经济基础的矛盾，通过改革和调整逐步得到改变，最终适应了经济基础的发展变化，体现了一定的民主原则。1869市政选举法赋予所有拥有一年居住权的纳税人投票权。最重要的是，所有未婚女性都享有同样的权利。[11](p75)从1894开始，男女纳税人都有了郡和行政教区的投票权，这就拉开了女性投票权的差距。难怪科布登说“市政改革法是我们法律中最民主的措施”[165438]

有历史学家认为，1835《城市自治机关法》规定的纳税人资格，实际上剥夺了当时英国城市大部分居民的选举权，城市纳税人人数甚至远少于1832《议会改革法》中的选民人数，因此不能说明其民主性。[1](p15-16)也有人强调，它和1832的改革法案一样，是党派斗争的产物，是两党在地方一级政治斗争的反映，辉格党在地方一级排挤托利党，与民主相去甚远。但我们认为，虽然从投票人数上看，1835的市级选民可能不多，但问题的关键不在于这些数字，而在于它的基本原则。它以纳税人资格取代议会选举中的财产资格，体现了纳税义务与投票权的辩证统一关系，将以财产收入多少作为选民资格，改为以对城市公共事业有贡献的纳税人资格来确定投票权，体现了以下几点。虽然1835的纳税人数只占成年男性的3%-10%，但直到1869才达到20%。[7](p203)然而，正如13世纪的大宪章在前期只是一份密封的文件汇编一样，随着时间的推移，它的民主性和自由性越来越明显。1835市政改革中的纳税人投票权资格，恰恰是近代英国民主政治制度的基石之一。与中央政府的议会改革不同，65438年至60年代，女性开始加入城市选民的行列，也是第一次在城市实行成年公民的选举权。到19年底，投票权已经扩展到所有公民。民主选举赋予了市政府极大的政治合法性和权威性，市政官员对选民而不是上级负责，这在一定程度上体现了现代民主精神。

其次，城市政府改革具有指导性和时代性。它不仅将民主和代表制原则应用于所有城市，而且还延伸到县和其他农村地区，从而提供了一个具有现代政治精神的起点。随着19世纪城市化的进程，农村地区的生活日益城市化，因此进行民主改革是合乎逻辑的。当时农村居民已经接受并享受了城市文明，而在中央层面，农业工人也获得了1884的议会投票权，于是农村地方政府的民主转型也就顺理成章了。这就是1888和1894的地方政府法案的目的。第1888号法案规定建立郡和县级市政府，而第1894号法案规定在大都市区、农村地区和教区建立地方政府，在郡和县级市建立选举产生的理事会，在区建立区级理事会，在教区建立教区理事会；所有成年男子和妇女都参加地方议会选举并享有投票权，以便民主和开放的原则能够在基层得到落实。结果，从中央政府到地方政府，从城市到农村，根据民主原则选举了新的政府机构。

由于城市的匿名性、民主性、开放性、自由性等社会属性，英国的地方民主始于城市，最早在具有自治传统的城市试行。在城市中，人们的民主意愿是最强烈的，城市化的快速发展使得民主思想的传播变得异常容易。先城市后农村的民主代议制政府机构改革的方向和实践，既符合英国的传统，也回应了英国的激进运动和随后的宪章运动。因此，城市成为了群众基层民主的摇篮和发源地。

第三，1835市政改革法案具有开放性的特点，体现了行政管理的公开化趋势。虽然改革法只涉及178个自治市，其目标和对象是对自治市的市政组织进行改造，但其意义不仅于此，它也为非自治市的相应改革打开了大门。规定了非自治市可以申请援引1835的改革原则，为非自治镇政府综合改革提供了可能。因此，在1835到1855的20年间，有22个城镇(大部分是新兴工业城镇)据此组织了新的市政府，到1900年，英国有了313个新的市政府。【1】(p 1502151)可以看出，1835的改革法不仅涉及到它所提到的178城镇，而且还为其他城镇的相应变化做准备，特别是为工业革命以来发展起来的新城镇做准备。

改革也体现了城市政府管理的开放性。首先是决策的公开性。以19世纪中下游的市政厅建设为例。当时，市政厅被视为城市的标志性建筑，就像教堂是中世纪城市的标志性建筑一样。市政厅建不建，建筑风格，建筑地址，预算，招标都是按照公开的原则进行的。人们不仅把市政厅看作是一座宏伟的办公楼，而且还把它看作是举行盛大招待会和音乐会的场所，所以它客观上还具有议会大厅、法庭和音乐厅等其他功能。更重要的是，市政厅建筑也反映了城市人日益增长的公民自豪感，它们往往成为一个城市的象征。纳税人用自己的钱建造精致华丽的市政厅，在建筑规模、装饰、布局等方面相互攀比，体现了城市人改变新兴工业城镇形象的愿望。因此，大多数市政厅都有大型机关举办大型群众音乐会，将宏伟的建筑与提高公众的艺术欣赏和审美能力结合起来。其宽敞的大厅，巨大的规模，分组的机关，显示了市政厅的公共性质。显然，这样的市政厅并不纯粹是上层社会的政府办公场所，音乐也不再体现上层社会的地位，而是群众提升自身境界的工具。为了让新市政厅真正成为城市的标志性建筑，哈利法克斯在1848成立市政府时就决定，市政厅要成为城市生活和精神的化身，位于城市的中心，建在制高点上，有醒目的塔楼和巨大的钟楼。[4](p211).市政厅的落成揭幕往往是充分表达市民自豪感的典型场合。皇室成员的出席，盛大的聚会和盛大的庆祝活动已经成为普遍的场景。哈利法克斯市政厅竣工剪彩时，威尔士亲王来了，有174次列车带来的66000名观众。该市组织了65，438+0，000名主日学校的学生表演节目，以及一支500人的大型乐队演奏音乐。[7](p 215)1858年9月7日在利兹市政厅完成剪彩仪式的同时，还举行了产品展销会和大型音乐会。女王夫妇的到来将庆祝活动推向了高潮。这座城市挂满了彩旗、横幅和鲜花，人们喜气洋洋。就像水晶宫博览会成为1851的标志一样，利兹市政厅成为1858的标志。[14](p 1742176)它体现了市民时代的骄傲，展现了公共精神和城市生活的开放性，展现了一个自由市政府的活力和豪迈。时至今日，我们仍能领略到英国大选计票处19世纪市政厅大楼的风采。建于19世纪中期的镇馆也成为了与农村地产斗争的堡垒。【12】(p22)如果说乡村城堡曾经是农业英国的力量，那么今天，市政厅在很大程度上已经成为了时代的象征。其次，市议会的会议允许公民参加，这体现了公众参与现代政治进程。最后，在市政府的资金上实行公开原则。定期公布账目和年度预算，对账目进行审计，并审查地方政府的支出。审计员是由公民选举产生的，镇上的财务人员被命令汇总账目，他们的备份由纳税人公开审查。可见，19世纪的城市政府改革，增强了城市行政决策和日常工作的透明度。

综上所述，19世纪英国的大众民主最早是在城市中发展起来并普及的。城市是大众民主的摇篮和诞生地。以纳税人资格确定选举权体现了权利与义务相统一的民主理念，摒弃了议会选举中的财产资格条件。这是迈向现代民主的重要一步。虽然不是现代意义上的普选，但毕竟是历史进步。从某种意义上说，城市是现代文明的重要载体，它现有的匿名性和开放性是草根民主的温床。英国经验理性的民族传统和在探索中前进的行为技巧，为英国大众民主的发展开辟了现实道路。

论普选

19世纪中期，英国出现了一场宪政运动，主张男性不分种族、阶级，都有参与政治选举的权利。19世纪民主运动中的自由主义者和社会民主党人，尤其是北欧的自由主义者和社会民主党人，用的口号是“平等* * *有投票权”。普选运动包括社会、经济和政治运动，目标是将选举权扩大到所有种族。而女性的普选权或投票权、选举权等等，直到19年底，20世纪初才被重视。最早的普选运动发生在19世纪初，重点是降低选举所需的财产条件。

许多社会最初对选举权有种族要求。例如，非白人不能在种族隔离的南非投票，在1994的多党选举后结束。在民权运动之前，美国南部的黑人只有理论上的投票权，但有很多手段阻止他们实现普选。三k党在美国内战后成立，主要是为了要求强制阻止黑人投票。

有些普选制度实际上排除了一部分人投票。比如拒绝承认犯人选举权的人，精神病患者。几乎所有的司法系统都否认非公民居民和未成年公民的投票权。

从普选的历史来看，虽然各地或多或少存在制度问题、人为黑幕和腐败现象，但普选仍然是对大多数人最尊重、最公平的方法，是文明的象征，也是世界各国的发展趋势。

普选只是民主化过程中的进步现象。宽泛并不能说明民主化的程度。