10*黄河如何变化？
一，黄河水资源管理现状及存在的问题
摘要:随着流域工农业的发展，黄河两岸年用水量从20世纪50年代的6543.8+022亿m3猛增至90年代的300亿m3左右。从1972到1999的28年间，黄河下游断流22年。根据预测，黄河流域2010年缺水40亿m3，2030年缺水10亿m3，2050年缺水65438+。因此，建议从法律上确认流域机构的法律地位和权威，理顺黄河水资源管理体制；坚持开源与节流并重，把节水放在首位；建立健全黄河水资源管理的法律法规，为黄河水资源管理提供法律依据。
1.黄河水资源现状
据统计，黄河多年平均径流量580亿m3，仅占全国河流径流量的2%。但它承担着向全国15%的耕地、12%的人口和50多个大中城市供水的任务，同时还承担着向流域外调水的任务。随着流域工农业的发展，两岸年用水量从20世纪50年代的6543.8+022亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。其中农业用水占92%，工业生活用水占8%。从1972到1999的28年间，黄河下游断流22年，而1996、1997、1998连续三年均超过100天和1998。根据预测，2010年黄河流域将缺水40亿m3，2030年缺水1100亿m3，2050年缺水约160亿m3，干旱年数将增加。可以看出，需水量已经超过了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将越来越突出。
为缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流局面，国家计委和水利部颁布实施了《黄河水资源调控管理办法》和《黄河干流水资源分配方案》。1999年初，黄河水利委员会成立水调局，从1999年3月17日起，对黄河供水进行统一管理和规划。
2.管理中存在问题的表现
实行水量统一调度以来，虽然黄河下游没有再出现断水现象，但由于黄河是资源匮乏地区，流域统一管理十分薄弱，黄河断水问题并没有得到根本解决。具体表现如下:
2.1.在管理体制上，流域机构法律地位和权限不明确，缺乏广泛的水行政权力。
根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，不是一级行政单位，只能在水利部授权下行使本流域内的水行政管理权。既然授权了，就不可能有完整的“权力”，其因授权而产生的管理职能也肯定不会与法律确定的水行政主管部门的职能相同，其职能范围也比后者窄得多，因此无法对本流域的水资源进行有效管理。一个突出的例子是，为了争夺4-6月份的黄河水，即使是黄河系统管理的引黄闸，也因地方行政干预而时不时难以按计划运行，使得原本并不复杂的调水变得复杂而无奈，给黄河水资源的管理增加了许多被动性和难度。
2.2.在用水机制上，不鼓励节水机制，使得黄河水资源浪费严重。
我国现有用水机制的一个突出特点是，节水无奖，浪费无罚，多用少样。这样的用水机制，让人觉得用水量和自己的经济利益关系不大。同时，黄河水资源费一直没有征收，水价偏低。此外，用水者觉得节水收益不大，甚至即使得不到任何收益也要“赔钱”。现实中，与节水成本相比，很多情况下，节水措施的成本远低于节水措施的成本。市场经济下，谁愿意多做？所以，人们都明白，黄河水资源的供需矛盾已经严重影响了黄河沿岸人民的生活和工农业生产发展，但谁也不想成为节水第一个吃螃蟹的人。所以农业灌溉还是泛滥；引黄灌区各类灌溉工程不配套，渠道、建筑物老化失修，渠道衬砌状况差，任其跑、冒、滴、漏；工业用水单位用水量高，水的重复利用率没有提高。可以说，黄河水资源的极大浪费与我国现行的用水机制有很大关系。
2.3.在水资源管理方式上，仍然是简单、粗放、低水平的。
主要表现在三个方面:一是黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用户取水，以至于取水过程中用水户计量设施计量存在较大误差。有的用水户在取黄河水时甚至不安装计量设施，用水户隐瞒、谎报或漏报实际取水量的情况时有发生；二是基层管理人员责任心不强，在引水过程中不实际测量引水流量。有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估算”。此外，一些基层管理人员对计量方法、计量设施的技术原理和操作程序知之甚少。第三，黄河部门只注重放水，很少真正掌握调水的目的、用水效率、超定额调水和用水户的节水措施。这样的管理模式难以有效、科学地管理黄河水资源的开发、利用和保护，也难以让用户在水资源管理和保护上真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权限无法真正到位。
2.4、在黄河水资源管理体制上，黄河系统仍然存在“多龙治水”，管理体制没有理顺。
专家们一直呼吁对水资源进行统一的所有权管理。当然，这个理论是针对水资源的区域管理和流域管理，但我认为还应该包括水资源的集中管理。在我们的黄河体系中，有相当多的口来“管”水，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权，分别属于不同的部门。以山东局所有局机关及下属单位为例。水政(水资源)部门和防灾办(有的局是行业管理部门，有的局是水闸部门)都从不同的角度管理黄河水资源。水行政(水资源)部门一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水统计和水费征收，要求每月填写取水日报表，年底汇总汇总年度取水情况。防办(有的局是行业管理部门，有的局是涵洞部门)一般负责水量调度、水量分配、涵洞维护管理等。涵洞(虹吸管)日流量有月报，年末有涵洞数据汇编。虽然各个港口管理的侧重点不同，但归根到底都是关于水资源的管理，各个港口在管理上难免重复劳动，不仅增加了工作量，也不利于减员增效，而且在实际工作中也容易造成推诿甚至扯皮，更重要的是多部门管理影响了水资源管理的成效。
2.5、在黄河水资源管理的法律保障方面，立法滞后，配套法规不健全。
因为黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构。在制定相关法律法规时，既没有政府可靠性，也没有大的参考依据。因此，相关法律法规的制定和颁布往往相对滞后和困难，使得黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏有力的法律依据。最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据。新水法规定，“实行取水许可制度和水资源费征收管理的具体办法，由国务院制定”。新水法颁布实施近两年，对黄河水资源费的征收没有相关规定。
3.一些建议或意见
3.1.依法确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制。
由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完整意义上的水行政管理权，对黄河水资源管理十分不利，对黄河水量分配、水质保护和开发利用造成了很大的被动。当初国家设立流域机构是为了更好的管理流域水资源。现在因为缺乏流域机构的法定“名称”，流域水资源管理受到影响和约束，应该通过法定程序给它一个“名称”。
针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，专家们早就呼吁建立以流域为单位的水资源保护统一管理体系。实行水资源统一权属管理，实现防洪、供水、用水、蓄水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这一管理体系的同时，要加强管理，完善约束机制，对内全面提高水资源管理人员的素质，对外加强用水监督检查，建立一套用水需求-供水-取水-用水调查(报告)的程序。只有这样，中国有限的水资源才能得到有效合理的利用，缓解水危机的矛盾。
针对黄河水系多口治水的情况，建议有关部门尽快理顺，该合并的港口合并，该集中的权力集中，真正建立上下理顺、对口管理、权责明确、权限清晰的黄河水资源管理体制。
3.2、坚持开源节流与保护并重，把节约用水放在首位。
黄河多年平均径流量已确定，黄河水资源矛盾日益突出。为了增加黄河水资源的可利用性，利用各种水源，修建南水北调工程并非没有道理。但俗话说“是权宜之计，无奈之举”。作为中国第二长河，其水资源的开发利用必须从长计议。如前所述，黄河水资源浪费严重，农业用水占总用水量的92%，节水潜力巨大。因此，我们应该把节约用水放在首位，完善用水机制，对各种用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源实行惩罚性水价，表彰和奖励优秀节水者，提高水资源利用率，特别是农业用水利用率，积极建设喷灌、微灌和滴灌设施，积极推广节水设施和技术，同时加强对新建和改建项目的监管。敦促他们使用国家指定的节水产品，使节水行动进入每个行业和每个领域，采取有效措施防止黄河水质受到污染，并从坚持可持续发展战略的角度管理水资源。
3.3、建立健全黄河水资源管理法律法规，为黄河水资源管理提供法律依据。
目前，黄河水资源管理和保护的法律法规较少，且不配套，难以实现真正意义上的“依法治河”、“依法治水”。此外，由于地方保护主义的存在，很难出台一些关于黄河水资源管理的法律法规。黄河是我们中华民族的黄河。我们应该在依靠行政和经济手段的同时，通过法律来管理它。因此，应尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河地下水资源管理办法》、《黄河水资源保护管理办法》、《黄河水统一调度办法》，为黄河水资源管理提供法律依据，让黄河永远造福中华民族。
作者:滨城黄河河务局
二、黄河断流与流域生态环境建设
黄河断流始于1972，20世纪90年代更加频繁。截流时间和距离不断延长，黄河下游有成为间歇性河流的危险。
黄河断流的现状与趋势
黄河于1972从山东利津断流，之后越来越严重。从1972到1998的27年间，下游有21次断流，尤其是90年代，第一次断流时间提前，断流时间和距离不断延长。1997年山东利津站停水13次，共计226天。330天无黄河水入海，断流起点延伸至开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游长度的90%。不仅如此，黄河中游的主要支流也已断流。黄河源头于1997年开始断流，第一次断流发生在扎陵湖至鄂陵湖1999年春季，完全裸露河段8公里。
黄河断流的影响
黄河断流造成沿黄水资源供需失衡，工农业生产、城市生活和生态环境用水矛盾日益尖锐，对沿黄社会经济发展和生态环境造成极大影响，增加了下游防洪隐患。
黄河下游工农业生产生活危害严重1972 ~ 1996，因停水、供水不足造成的工农业经济损失合计约268亿元，年均损失11亿元以上。20世纪90年代，由于日益严重的断流，年均亏损已达36亿元。农田受旱面积470万公顷，粮食减产98.6亿公斤。胜利油田因注水量减少减产几十万吨。黄河水每年给山东带来6543.8+000亿元的经济效益，因其断流而影响山东经济发展。654.38+0997的历史最长中断，给山东省造成了数百亿元的直接经济损失。滨州地区从1992到1998的7年间，因停水、污染造成的工农业损失158亿元，其中农业损失4亿元，抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重的水危机，这将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流也扰乱了人们正常的生活和工作秩序。山东东营、滨州、德州等城市往往因供水不足而采取限量供水。
对沿江尤其是河口三角洲的生态环境影响很大。这种影响主要表现在以下几个方面:一是海岸侵蚀退缩。由于入海泥沙减少，黄河三角洲的海岸线已经以净侵蚀为主，导致海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水供应量减少，地下淡水消耗量增加，地下水位下降，海水倒灌，盐水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量降低，污染加重。由于污水排放量的增加和地表水的减少，主要河流的污染物浓度不仅超过了渔业用水的水质标准，而且在一些支流的中下游达到或超过了鱼类的致死浓度，许多河流基本绝迹。第四，河口地区土地的盐碱化和沙漠化使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被非常脆弱，易于演替。植被以草地为主，有草地218万平方公里，其中天然草地18.5万平方公里。由于断流，不仅土壤盐碱化，草地退化为盐生植物，也影响了人工草地的生长。五是河口和近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。三角洲湿地由于水流中断，水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、数百种野生植物和180多种鸟类的生存和繁衍，导致生物种群数量减少，结构简单。断流使渤海失去了重要的饵料来源，影响了海洋生物的繁殖，使十余种鱼类无法洄游。
河道的收缩改变了河道的冲刷形态。泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地面悬河，降低了泄洪能力，增加了决口导流风险，威胁下游人民生命财产安全。
黄河断流的主要原因
在水文学上，黄河断流属于水量季节性变化。但本质上，停水是人类需求与脆弱的生态环境之间矛盾的反映。
用水量的剧增是黄河断流的根本原因。黄河流域大部分地区属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨径流偏少，人均、亩均用水量远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。
黄河流域工农业生产发展迅速，用水量急剧增加。黄河水90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积从建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域农业、工业和生活用水量逐年增加:1949年74亿立方米，50年代124亿立方米，90年代296亿立方米。目前，黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，根本无法保证河道冲刷的生态用水量(2654.38+0亿立方米)。目前，黄河径流的开发利用率已超过多年平均天然径流量的50%，超过我国其他河流和美国、日本等发达国家的利用水平。可见，用水量的剧增是黄河断流的根本原因。
源头和中上游生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，流域面积占全流域面积的19.6%，而径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草原荒漠化和水源涵养功能下降。从20世纪80年代中期开始，黄河上游径流量开始逐年减少，90年代以后减少更加明显。1997 6-3月径流减少23%至历史最低点，首次断流，下游为历史最严重断流。在黄河中上游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙不断下落。每年输入黄河的泥沙量为654.38+0.6亿吨，每年淤积在下游河床的泥沙为4亿吨。河床每年抬高65.438+00 cm，高出河两岸陆地3 ~ 65.438+00米，在地面形成近千里的“悬河”，下游河岸越来越危险。
缺乏统一管理，水资源利用率低，黄河骨干工程和大型灌区分属不同部门和地区，黄河水资源统一调度、分级管理的管理体制和运行机制尚未完善，难以实现全河统筹兼顾上中下游。上游灌溉面积占全流域的27%，但用水量却占全流域灌溉水量的44%。农业灌溉用水利用率只有30%，工业用水重复率只有20% ~ 30%。万元产值平均用水量比全国平均水平高1倍以上，比先进国家高6倍以上。粗放的管理和水资源的严重浪费是黄河断流的主要原因。此外，全流域工业废水处理率不足21%，进一步加剧了水资源短缺。
缓解黄河断流的基本对策
黄河下游日益严重的断流已经引起了社会各界的关注。有关部门组织专家学者对断网的原因、影响及对策进行了实地调研和探讨，提出了许多意见和建议。
缓解黄河断流的基本对策可以概括为以下四个方面:
1.加强流域水资源统一管理和保护，实施全流域水量统一调度；
2.坚持节水方针，发展节水农业，建立节水工业；
3.加强流域生态环境的保护和建设；
4.加快南水北调进程。