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一、新中国成立以来政府预算制度演变的历史背景
中国政府预算制度改革是适应社会经济体制转型和财政体制改革的宏观背景而进行的。根据我国社会经济发展的转型和政府预算制度自身发展变化的特点，新中国60年来政府预算制度的变迁可以分为三个阶段。
(1)计划经济时期政府预算制度的产生和缓慢发展阶段(1949-1978)。
新中国的政府预算是随着中华人民共和国的诞生而确立的。新中国成立后，根据《中国人民政治协商会议纲领》中的有关规定，中央政府开始编制1950的全国财政收支概算。1949 65438+2月2日，中央人民政府第四次会议通过了1950财政收支概算编制报告，这是新中国的第一个概算，标志着新中国政府预算制度的诞生。1951 8月，国务院在统一全国财政经济工作的基础上，发布了《预算决算暂行条例》，这是我国最早的关于国家预算的单行条例，规定了国家预算的组织体制、各级人民政府的预算权限、各级预算的编制和审查程序、决算的编制和审查程序。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部宪法规定，各级政府预算由同级人民代表大会批准，使政府预算对立法机关负责。随着上述预算法规的颁布实施，我国政府预算体系初步建立，对筹集建设资金、促进社会主义改造发挥了巨大作用。
新中国成立初期政府预算制度建立后，经历了20多年的缓慢发展时期，这是中国传统计划经济的存在和发展时期，也是中国传统计划财政和国家预算的存在和发展时期。在这种计划财政下，预算只是计划的附庸，地位和作用并不明显。预算跟着计划走，编制简单粗放，没有合法性、权威性和严肃性。在1978之前，虽然预算活动确实作为政府管理活动的一部分存在，但由于国家政治生活的不正常，预算活动也难以正常进行，导致连续多年出现赤字(见图1)。在这一阶段，政府预算制度出现了几次严重的挫折和错误。如1958大跃进运动中，综合财政平衡被认为是“右倾保守主义”，主张超预算“正平衡”，导致1958、1959、1960三年预算赤字严重，赤字总额分别达到20.74亿元和20.74亿元。受三年自然灾害和“大跃进”活动的影响，1961年和1962年没有正式的国家预算；1966-1977期间，由于“文化大革命”的影响，人民代表大会的活动被迫中断。这一时期没有正式编制的国家预决算，财政赤字比较严重。
这一时期政府预算的特点是:预算形式上采用单一预算，原则上实行国民经济综合平衡原则，长期采用基数法，预算编制程序上自下而上与自上而下相结合，逐级汇总。预算管理普遍粗放，预算编制不透明，存在非程序化、不规范等问题。但是，对于不同的部门、单位和不同类型的支出，预算管理的方法是不同的。当然，受经济体制的制约，这一时期民主预算活动作为管理政府的工具几乎是不可能的。整个预算过程由行政权力主导，预算内容主要是国有企业利税收入的计算和国有企业投资的规划安排。从政府间的纵向关系看，中央政府统一编制国家预算，地方政府负责执行统一的预算计划。本级政府制定的预算只是国家统一预算的实施细则。
(二)体制转轨时期政府预算制度改革的初始阶段(1979-1998)。
以1978年十一届三中全会为标志，中国开始了全面的经济体制改革，这是一场旨在建立社会主义市场经济的根本性变革。这种经济体制的转变也决定了中国的金融模式经历了一个从计划金融模式到市场化金融模式的转变过程。相应地，政府预算制度的改革也开始了艰难的起步阶段。
从1979开始，政府行政部门正式恢复预算编制，履行国家预算报告提交全国人大审查批准后执行的法定程序，从内容和程序上恢复了预算的本来面目。1980以来，随着“靠厨房吃饭”的财政体制改革，地方政府在自己的预算上越来越主动。此时，中央政府只起到汇总地方预算作为国家预算的作用，并没有决定和修改地方政府预算指标的权力和能力。这样，原来中央统一编制国家预算，地方执行的做法终于被抛弃，一级政权预算原则得以实现。这说明预算制度改革的方向是正确的，符合现代预算制度的基本要求。
从65438年到0992年初，邓小平的南巡讲话在全国掀起了新的改革浪潮。同年，5438年6月+10月，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式，这标志着我国改革开放进入了一个新时期。为了建立与市场经济相适应的政府公共财政体系，加强预算管理，中国开始全面改革传统的政府预算制度。一是制定和实施国家预算管理条例。1991发布的《国家预算管理条例》规定，我国国家预算采用复式预算方式，分为经常性预算和建设性预算。从1992开始，中央预算以复式预算的形式编制。该条例的实施对加强预算管理、强化预算职能起到了积极的法律规制作用。第二，颁布实施预算法。1995生效的《中华人民共和国预算法》明确规定了预算管理的基本原则、预算管理层级、预算构成体系、预算年度、预算管理权限和预算收支范围，以及预算编制、预算审批、预算调整、决算和监督，以及预算违法行为的具体表现和对违法单位的处罚措施。这使得我国的预算制度步入法制化轨道。第三，实施新的预算会计制度。为适应市场经济的需要，财政部发布了新的预算会计制度，包括总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度和事业单位会计准则(试行)65438至0998，并在全国范围内统一实施。第四，改进预算外资金管理方式。1996年7月，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，将预算外资金严格界定为财政资金，要求所有政府部门和事业单位向财政部门报送预算外资金收支计划，并提出了“收支两条线”的基本管理模式。与此相适应，财政部先后制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算外资金财政专户管理暂行规定》等配套文件，使预算外资金的规范管理具有可操作性。此外，在这一阶段，一些地方政府开始实施政府预算改革和创新。例如，安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市结合自身财政预算状况，借鉴国外先进经验，突破了采用“基数法”编制预算的传统框架，实施了零基预算改革，取得了探索性成果。
与计划经济时期的政府预算制度相比，这一阶段的政府预算制度改革是在改革开放后市场要素快速发展的背景下进行的，措施和力度很大，也取得了积极的成效和经验。但改革总体上滞后于经济体制改革的其他方面，没有从根本上触及政府预算制度的计划经济本质，改革仍处于初级阶段。政府预算体系还存在预算约束软化、预算透明度低、预算资金使用效率低等一系列问题。
(3)公共财政建设时期政府预算制度改革的深化阶段(1999至今)。
从65438年到0998年，中国政府正式提出建立公共财政的基本框架，这标志着深化财政体制改革进入了一个新阶段。新一轮政府预算制度改革也已启动。1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制工作的意见》中指出，2000年将选择部分中央部门作为编制部门预算的试点单位，细化提交全国人大的预算草案内容。这表明预算制度改革已逐渐成为财政制度改革的重点，其目标是按照公共财政的要求重构预算编制和执行过程。
1.实施部门预算改革。部门预算改革解决的是财政资金的分配问题，可以全面反映部门预算和部门下属单位的全部财政资金，细化预算编制。在编制方法上，采用了零基预算、滚动预算等先进方法。在河北省部门预算经验的基础上，中央政府于2000年开始在中央一级试行部门预算。安徽、浙江、海南等省和个别地区也在中央部门预算改革前后进行了相应的改革和探索。随后，部门预算改革在全国中央层面和地方政府广泛铺开。这项改革将把分散到各部门的预算分配权逐步集中到财政部门，从而增强政府内部的行政控制和预算透明度。
2.实施国库集中收付的财政体制改革。在部门预算改革取得初步成效的基础上，中央财政于2001年正式启动国库管理制度改革，并逐步在全国推开。到2005年，中央一级国库单一账户制度在所有政府部门全面推广，地方国库管理制度改革也在积极推进。国库集中收付改革的目的是在部门预算确定后，保证严格规范的预算执行，提高财政资金的使用效率。政府部门通过建立以单一账户为核心的国库集中管理制度，取代分散的财政管理体制，财政部门从外部控制各部门的支出决策和活动，确保财政资金的安全高效运行。
3.实行政府采购制度。2002年制定颁布的《政府采购法》，在国库集中管理制度的基础上，建立了集中透明的政府采购制度，以解决财政资金的使用问题。在此之前，各支出单位的采购都是分散的，弊端非常明显。政府集中采购模式建立后，建立了以《政府采购法》为核心的法规体系，扩大了政府采购规模，建立了中央单位政府采购预算制度，有效保证了财政资金使用的公平、公开和效率。
4.改革政府收支分类。我国原有的政府预算收支科目分类方法是参照计划经济时期的苏联模式确定的。虽然后来做了一些调整，但其基本分类方法一直与市场经济国家有较大差异。从1999开始，财政部开始研究如何构建符合公共财政管理要求的政府收支分类体系。2004年，财政部完成了新的政府收支分类改革方案的初步设计。2005年3月开始在中央纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省开展试点，2007年6月65438日至10月65438日正式在全国范围内实施。
5.深化“收支两条线”管理改革。20世纪90年代末以来，我国加大了“收支两条线”的管理改革力度。1999颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》，对收支两条线管理的办法作了更为详细的规定。2001国务院转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》，要求各地区、各部门深化收支两条线改革。2002年，34个中央部门进行了深化“收支两条线”管理改革。与此同时，地方政府也在积极推进这项改革。2004年，收支两条线管理范围、收费项目整改、政府非税收入纳入管理范围等工作取得重大进展。
6.“金财工程”建设。财政部于1999下半年开始建立“政府财政管理信息系统”(简称GFMIS)，并于2001开始试点。2002年初，国务院将“政府财政管理信息系统”命名为“金财工程”，并将其列为国家电子政务十二大重点工程之一。“金财工程”是利用先进的信息网络技术，支持预算管理、国库集中收付、财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统。是我国金融工作信息化和金融管理现代化的必然要求。
上述预算制度改革的实践表明，1999以来我国实施的预算改革措施相辅相成，规范了预算资金的界定、预算编制和预算执行等预算管理环节，初步建立了与公共财政相适应的政府预算制度框架，在提高预算管理水平、强化预算约束方面显示出良好效果。
二，公共* * *财政框架下政府预算制度改革的制约因素
1998以来，政府预算制度改革的深度和广度不断加大，改革取得了一定成效，在提高预算管理水平、强化预算约束方面显现出良好效果。但需要注意的是，中国的预算改革是沿着由易到难的路径进行的，是渐进式的改革。这种渐进式的制度变迁往往容易受到传统路径依赖的影响，使得我国政府预算制度改革面临一系列制约因素，与公共财政制度的规范性要求还有较大差距。
第一，预算制度改革涉及利益关系的调整，受到行政体制改革滞后的制约。近年来，政府预算改革主要着眼于解决预算规则和程序的问题，即主要着眼于预算技术的改革。但是，从渐进预算理论的角度来看，政府预算不仅是一个技术问题，也不是一个纯粹的经济问题，它还涉及预算参与者之间的利益调整，包括立法机关、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和公众，而后者往往对预算过程和结果产生更大的影响。英美等国预算制度的演变是立法机构与行政机构之间政治权力平衡调整的过程。预算制度改革是以一定的政治制度为基础，通过立法来进行财政与其他部门的协调和部门分配权的协调。而我国的预算改革主要是在行政部门进行的，以行政部门为主体，尤其是以财政部门为主体，这就意味着在现行的行政管理框架下，预算改革的安排和实施主要由财政部门来完成。但在我国现行行政体制框架下，财政部门并没有这样一个协调部门利益的位置。因此，预算制度的改革受到了更多的阻碍。
二是政府预算法制化水平不高，预算监督机制弱化。法治是公共财政的重要特征，财政法治直接通过政府预算表现出来。我国自6月1995+0日起实施《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)。虽然预算法对国家预算的总则、管理权限、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算调整、决算、监督和法律责任等作出了全面准确的规定，但其实施情况并不理想。我国预算法案的实施只是一个粗略的原则框架，缺乏可操作的实施细则，导致预算执行机关和人员的执行行为随意，严格按照预算法进行预算编制、执行和监督的意识和氛围远未形成。由于法治水平低，预算监督机制弱化。各级人大对预算只进行一般性、概括性的审查，“只议不议”，批准预算流于形式；地方政府在预算执行中仅仅依靠领导意志或政府决定追加预算或改变资金用途，NPC对预算调整的监督形同虚设；预算盈余收入的使用不受NPC的监督。这些现象的存在，说明我国长期存在的“预算软约束”问题并没有得到有效解决。
第三，政府预算不够公开，透明度低。政府预算作为政府收支计划和国家立法文件，是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动、监督政府正确使用公共资金、判断政府活动成效的主要依据。这就要求政府预算的整个过程，包括预算的编制、执行、结果和相关规则，都必须公开透明。政府预算的所有活动都应该能够让公众了解、参与和监督。但时至今日，一些地方和部门仍习惯性地将政府预算视为绝密，政府预算的透明度远远不够。预算资金运行过程中的信息反馈不全面，透明度不高，难以为预算编制、预算执行分析和宏观调控提供可靠依据，也难以让立法机关和社会公众对预算进行有效监督。应当指出的是，提高政府预算的透明度是一个艰难的过程，需要政府高层有坚定的政治意愿。
第四，预算不科学，效率低。从预算的完整性来看，政府预算应该涵盖政府经济活动的全过程，反映政府的全部收支计划。但长期以来，我国在财政分配上将财政资金分为预算内资金和预算外资金。这种双轨运行不仅违背了预算完整性原则，也削弱了财政的宏观调控能力。由于缺乏对预算外资金的有效监督和制约，预算外资金演变为获取部门利益甚至个人利益的小金库，成为侵占公共利益的巨大黑洞；从编制预算的方法来看，目前的政府预算基本上是基于原有的基数法。各部门获得预算资金的多少，不取决于事业的发展，而取决于原有的基数。基数的大小对预算资金的多少至关重要，预算单位原有的支出基数很难突破。从内容上看，预算精细化程度不高。预算单位虽然编制了部门预算，但预算中预留的机动指标过大，一些预算支出没有细化到具体单位、项目和用途，特别是一些专项补助；从预算收支科目来看，科目分类标准不统一。目前按经济性质、支出功能、部门设置交叉分类的做法不够严格，导致预算收支科目体系松散，不便于统计分析，与国际通行的分类方法不衔接。由于预算编制过程缺乏科学性，预算管理粗放低效。
第三，政府预算制度改革的路径选择
按照公共财政的规范要求改革政府预算制度，是我国当前财政体制改革的核心内容。因为这项改革涉及到政府各部门利益格局的变化和调整，是一项复杂而艰巨的工作，不仅涉及到一系列复杂的预算技术问题，还会受到行政管理乃至政治体制改革滞后的制约，因此不可能一蹴而就，其改革过程只能是一个循序渐进、逐步完善的过程。笔者认为，进一步深化公共预算改革，必须突破传统预算制度的路径依赖，注重制度创新。
1.强化政府预算的法律效力。首先，应积极推进政府预算立法的修改和完善，立足我国基本国情，借鉴国际成功经验，进一步增强预算法的规范性和可操作性，为预算改革提供坚实的法律框架。其次，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国年度预算法，依法管理年度收支。第三，在不断加强预算立法的同时，也要加强执法力度，确保预算活动严格遵循既定的政府预算程序。
2.改革预算方法，建立科学的预算体系。一是要改进和完善预算科目体系和收支标准的确定方法，进一步科学细致地划分预算科目，使预算科目的设置能够全面准确地反映财政职能，反映政府的全部收支活动。二是根据各部门的职责、发展目标和人员合理实施零基预算。三是改进预算编制方式。按照预算法要求，编制复式预算，构建多元复式预算，与政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算等预算并列，更加清晰地反映不同预算资金的来源和使用情况，增强预算透明度。四是改革预算编制和审核程序，严格执行法定编审程序，编制必须经过预算编制部门的预算政策制定、预算方案论证评估和人大专门委员会的修改。
3.硬化预算约束，充分发挥人大在预算改革中的作用。适应中国政治体制改革的总体要求，应调整现有的政治结构，特别是增加人大的作用，并以强化人大作用为核心调整现行的政府治理模式。也就是说，在公共预算改革中，要充分发挥人大作为最高权力机构的作用，使其从“橡皮图章”的地位转变为拥有政府预算决定权包括否决权的主体，并以此为契机，把公共预算改革作为推动政府行政体制改革和完善政府治理模式的主要动力。
4.完善市场经济体制，为预算体系和公共财政体系建设奠定制度基础。预算制度是整个社会经济制度的重要组成部分，因此建立公共预算制度必须不断完善社会主义市场经济体制。一是进一步鼓励多种所有制经济发展，促进不同所有制经济公平竞争；第二，完善统一开放、竞争有序的现代市场，包括产权、土地、商品、劳动力和资本，充分发挥市场在资源配置中的作用；第三，深化分配制度改革，进一步深化社会保障制度改革，改善和加强宏观调控；四是深化财政体制、税收体制、国有资产管理体制、投融资体制、金融体制等具体制度改革。总之，只有继续深化市场经济体制改革，才能为公共财政体系的建立和预算体系的重构奠定制度基础，才能建立符合公共财政体系要求的公共预算体系。